《中华人民共和国社会保险法》释义

第一章  总则

本章规定了社会保险法的立法宗旨、我国社会保险的项目、社会保险制度的基本原则、参加社会保险的用人单位和个人的基本权利和义务、各级政府在社会保险事业中的职责、社会保险行政管理部门和经办机构的职责、工会组织在社会保险中的权利和作用等。

第一条  为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。

【释义】本条是关于社会保险法立法宗旨的规定。

一、规范社会保险关系

社会保险关系是指社会保险主体在社会保险活动中所形成的权利义务关系。社会保险关系比较复杂，包括政府与公民之间、社会保险费征收机构与用人单位和个人之间、用人单位与职工之间、社会保险经办机构与参保人员之间、社会保险经办机构和参保人与医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构之间等多重关系。社会保险法的立法目的之一，就是要规范它们之间的关系，明确相互之间的权利和义务。

二、维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果

我国宪法规定，公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利；国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。社会保险法作为国家规范社会保险制度的专门法律，其主要目的之一，就是通过建立健全社会保险制度来保证公民享受社会保障权，增进和维护公民的社会保险权益，保障公民共享经济社会发展成果。《社会保险法》这一宗旨主要体现在维护公民参加社会保险的权利、享受社会保险待遇的权利和共享社会发展成果三个方面。

三、促进社会和谐稳定

每个人在工作和生活中都会遇到各种各样的风险，如年老、患病、伤残、工伤、失业、生育等。在个人及其家庭无力防范或者克服这些风险的情况下，其后果可能是人们生活水平严重下降，甚至难以为继。如果社会不能帮助人们解决这些风险，可能会导致社会不稳定和经济不能健康持续发展。社会保险制度的建立和完善，可以通过政府主导的社会政策，帮助人们防范和弱化这些劳动和社会风险，改善全体社会成员的福利。正是在这个意义上，社会保险制度被称之为社会“安全网”或者“减震器”。

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务。由此可以看出，在我国建立健全社会保险体系，不单纯是稳定社会的手段，更是建设社会主义的内在要求。我国的立法活动就是将党和人民的意志法律规范化。因此，社会保险法的最高宗旨，就是通过适当的制度安排，深入贯彻落实科学发展观，落实党中央提出的发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的要求，促进社会和谐稳定。

 

第二条  国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。

【释义】本条是关于国家建立社会保险制度的规定。

公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助是宪法规定的一项公民基本权利。社会保险是公民从国家和社会获得物质帮助的重要途径之一。

我国是世界上最大的发展中国家，人口众多、经济发展起点低，而且东部、中部、西部各个地区之间、城乡之间发展不平衡，人均收入较低，建立健全社会保险制度任务十分艰巨。从国情出发，坚持以人为本，国家积极致力于社会保险制度的建立。本法规定了5项社会保险制度，其中前两项称为基本养老保险、基本医疗保险，是因为养老和医疗保障体系中都有补充性保险，养老方面称为企业年金和职业年金。这是国家鼓励的，但不是强制性的，也不是覆盖全体公民的。而本法规范的是国家主导建立的、保障基本待遇的社会保险制度，为避免误解与混淆，以“基本”界定。工伤、失业、生育保险没有补充性设计，不会混淆，因此不必加“基本”二字。

一、基本养老保险制度

基本养老保险制度，是指缴费达到法定期限并且个人达到法定退休年龄后，国家和社会提供物质帮助以保证因年老而退出劳动领域者稳定、可靠的生活来源的社会保险制度。基本养老保险制度由三个部分组成：职工基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度。基本养老保险制度从法律制度层面上实现了“覆盖城乡居民”。

二、基本医疗保险制度

基本医疗保险制度，是指按照国家规定缴纳一定比例的医疗保险费，在参保人因患病和意外伤害而就医诊疗，由医疗保险基金支付其一定医疗费用的社会保险制度。基本医疗保险制度由三个部分组成：职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度。基本医疗保险已从制度上实现了“覆盖城乡居民”，使全体公民实现“病有所医”。

三、工伤保险制度

工伤保险制度，是指由用人单位缴纳工伤保险费，对劳动者因工作原因遭受意外伤害或者职业病，从而造成死亡、暂时或者永久丧失劳动能力时，给予职工及其相关人员工伤保险待遇的一项社会保险制度。

四、失业保险制度

失业保险制度，是指国家为因失业而暂时失去工资收入的社会成员提供物质帮助，以保障失业人员的基本生活，维持劳动力的再生产，为失业人员重新就业创造条件的一项社会保险制度。

五、生育保险制度

生育保险制度，是指由用人单位缴纳保险费，其职工按照国家规定享受生育保险待遇的一项社会保险制度。生育保险制度对减少就业性别歧视、改善妇女就业环境、切实保障妇女生育期间的基本权益，发挥了重要作用；同时，对计划生育、优生优育等工作也产生了积极影响。

 

第三条  社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。

【释义】本条是关于社会保险制度的基本方针和社会保险水平确定原则的规定。

社会保险制度的建立和完善是治国安邦的大计，必须以正确的方针作为指导。多年来，我国一直在积极探索符合国情的社会保险之路，这其中有很多成功的经验，形成了一些规律性认识。特别是认识到在社会保障体系建设中，面对复杂纷纭的矛盾，要优先解决制度“从无到有”的问题，弥补制度缺失；继而解决覆盖面“从小到大”的问题，将更多的人纳入保障体系；在此基础上，稳步解决保障水平“从低到高”的问题，让人民群众更好地分享社会经济发展成果。将这些经验加以提炼与概括，形成12字方针。将12字方针写入社会保险法，通过国家立法的形式使其具有普遍的约束力。

一、广覆盖

广覆盖就是社会保险制度的覆盖面要广，使尽可能多的人纳入到社会保险制度中来。坚持广覆盖的方针，是维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，构建社会主义和谐社会的内在要求。从我国社会保险制度的建立和发展看，社会保险范围是逐渐扩大的：从国有单位到非国有单位，从单位职工到个体工商户、灵活就业人员，从就业相关人员到非从业人员，从城镇人口到农村人口。基本养老保险和基本医疗保险覆盖全体居民，其目标是做到使人人享有“老有所养”、“病有所医”。工伤保险、失业保险、生育保险是与就业相关的社会保险制度，主要覆盖职业人群。社会保险法的贯彻实施，将进一步推动各项社会保险扩大覆盖面，真正实现“广覆盖”的目标。

二、保基本

保基本就是我国社会保险待遇以保障公民基本生活和基本需要为原则。这是由我国现阶段经济发展水平决定的。除了客观条件的制约外，“保基本”还有两个作用：一方面可以防止超出现实可能的过高标准造成国家财政、用人单位和个人负担过重；另一方面就某些保险而言，如失业保险，可以避免有劳动能力的人过分依赖社会保险，而放弃以劳动为本的生存方式。当然，“基本”水平也不是恒定不变的。社会保险待遇和我国的经济发展水平应当保持一种“水涨船高”的正相关关系。随着经济发展，尤其是人均收入的增长，应当不断提高基本社会保险待遇。

三、多层次

多层次就是社会保险除了基本保险之外，还可以建立补充保险。社会保险的多层次表现在除了基本养老保险、基本医疗保险外，还有补充养老保险（企业年金和职业年金）、补充医疗保险，商业人寿、健康保险也是更大范围上的补充保险。

四、可持续

可持续就是社会保险制度应是能够长期稳定发展的。尤其体现为社会保险基金收支能够实现长期平衡，自身能够良性运行，特别在人口老龄化高峰来临时基本养老保险制度、基本医疗保险制度能够持续，不给财政造成过大的压力，不给用人单位和个人造成过重的缴费负担。

“社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应”的规定是对“保基本”方针的具体化。《宪法》第十四条第四款规定，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。经济社会发展是社会保险赖以存在的基础，社会保险不可能超越经济社会发展阶段。经济社会发展水平制约着社会保险发展水平。这两者的关系是，只有经济社会持续发展，社会保险才能有发展的基础，社会保险水平必须与经济社会发展水平相适应；同时，社会保险能够为经济社会发展创造稳定的环境，减少个人的后顾之忧，提高消费预期，从而扩大内需，促进经济社会发展。

 

第四条  中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，有权查询缴费记录、个人权益记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。

个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况。

【释义】本条是关于用人单位和个人的权利和义务的规定。

社会保险关系比较复杂，包括政府与公民之间、社会保险费征收机构与用人单位和个人之间、用人单位与职工之间、社会保险经办机构与参保人员之间等多重关系。其中用人单位和个人的权利和义务是本法调整的重点。这种权利和义务关系具有以下两层含义：一是用人单位和个人既享有权利又承担义务。二是用人单位和个人，主要是个人权利的行使需要政府、社会保险费征收和经办机构承担义务来保障。

一、用人单位的权利和义务

用人单位是指雇用劳动者组织生产劳动，且向劳动者支付工资等劳动报酬的单位。

1．用人单位的权利。用人单位可以免费向社会保险费征收机构查询、核对其缴费记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。

2．用人单位有以下主要义务：一是缴费义务。职工基本养老保险、职工基本医疗保险、失业保险的缴费义务由用人单位与职工共同承担；工伤保险、生育保险的缴费义务全部由用人单位承担。二是登记义务。用人单位应当自成立之日起30日内凭营业执照、登记证书或者单位印章，向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记；用人单位应当自用工之日起30日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。三是申报和代扣代缴义务。用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人。

二、个人的权利和义务

1．个人有以下主要权利：一是个人依法享受社会保险待遇。根据本法规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满15年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的待遇标准按照国家规定执行。职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定，享受工伤保险待遇；其中，经劳动能力鉴定丧失劳动能力的，享受伤残待遇。用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工享受生育保险待遇；职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇。二是个人有权监督本单位为其缴费情况。三是个人可以免费向社会保险费征收机构或社会保险经办机构查询、核对其缴费和享受社会保险待遇记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。

2．个人有以下主要义务：一是缴费义务。职工要承担基本养老保险、基本医疗保险、失业保险的个人缴费义务；无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险、基本医疗保险，由个人缴纳基本养老保险和基本医疗保险费用；农村居民参加新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗，要承担个人（或家庭）缴费义务；城镇居民参加城镇居民社会养老保险、城镇居民基本医疗保险，要承担个人（或家庭）缴费义务。二是登记义务。参加社会保险的无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，应当向社会保险经办机构申请办理社会保险登记；失业人员应当持本单位为其出具的终止或者解除劳动关系的证明，及时到指定的公共就业服务机构办理失业登记。

三、用人单位和个人的救济权利

一是用人单位和个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。二是用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险关系转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。三是个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼；用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。

 

第五条  县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划。

国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。

国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。

【释义】本条是关于各级人民政府在社会保险事业中的职责的规定。

建立和提供社会保障是现代政府的重要职能之一。用人单位和劳动者双方分担缴费义务以及政府参与分担一定责任是各国社会保险制度通行的规则。在社会保险制度中，国家的责任主要体现为财政支持、行政监督与公共服务。本条规定了国家在社会保险事业中的职责。

一、社会保险事业应纳入国民经济和社会发展规划

国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件，是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。将社会保险事业纳入各级政府的国民经济和社会发展规划，就是将社会保险事业放在全国或某地区经济社会发展的全局中去得到安排和推进，调动更广泛的资金来保证其发展。社会保险法明确规定县级以上人民政府将社会保险事业纳入规划，体现了高度重视，总体谋划社会保险事业的国家意志，也有助于使社会保险在“十二五”规划中占居更重要的位置。

二、国家多渠道筹集社会保险资金

社会保险资金是社会保险制度正常运转的物质基础，国家对保障社会保险资金的供给具有义不容辞的责任。社会保险资金的筹集渠道具有多元化的特点，包括：用人单位和个人的社会保险费、各级政府财政补助、投资收益、滞纳金和其他收入。作为战略储备的全国社会保障基金的筹资主渠道包括：中央财政预算拨款、中央财政拨入彩票公益金、国有股减持或转持划入资金或股权资产、经国务院批准的以其他方式筹集的资金、投资收益等渠道。

三、县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持

根据本法规定，这些经费支持主要包括：县级以上政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴；国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担；社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险所发生的基本运行费用和管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障。

四、国家通过税收优惠支持社会保险事业

税收优惠，是指为了配合国家在一定时期的政治、经济和社会发展总目标，政府利用税收制度，按预定目的，在税收方面相应采取的激励和照顾措施，以减轻某些纳税人应履行的纳税义务，是国家干预经济的重要手段之一。现行制度中，社会保险方面的税收优惠包括以下几项主要内容：

1.用人单位和个人社会保险缴费部分在所得税税前列支。《个人所得税法实施条例》第二十五条规定，按照国家规定，单位为个人缴付和个人缴付的基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、住房公积金，从纳税义务人的应纳税所得额中扣除。《财政部、国家税务总局关于基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、住房公积金有关个人所得税政策的通知》（财税［2006］10号）规定，企事业单位按照国家或省（自治区、直辖市）政府规定的缴费比例或办法实际缴付的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费，免征个人所得税；个人按照国家或省（自治区、直辖市）政府规定的缴费比例或办法实际缴付的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费，允许在个人应纳税所得额中扣除。

2.个人账户资金免收利息税。根据本法第十四条规定，个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。

3.社会保险待遇免征个人所得税。有以下几种情况：（1）基本养老保险金、基本医疗保险金、失业保险金免征个人所得税。《个人所得税法》第四条第七项规定，按照国家统一规定发给干部、职工的安家费、退职费、退休工资、离休工资、离休生活补助费免征个人所得税。《财政部、国家税务总局关于基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、住房公积金有关个人所得税政策的通知》（财税［2006］10号）规定，个人实际领（支）取原提存的基本养老保险金、基本医疗保险金、失业保险金和住房公积金时，免征个人所得税。（2）《个人所得税法》第四条第四项规定，福利费、抚恤金免征个人所得税。包括工伤职工死亡，其供养亲属依法取得的抚恤金，养老、失业保险参保人死亡，其遗属领取的抚恤金等应当免税。（3）《个人所得税法》第四条第三项规定，按照国家统一规定发给的津贴免征个人所得税。包括生育津贴、工伤的伤残津贴以及养老的病残津贴。《财政部、国家税务总局关于生育津贴和生育医疗费有关个人所得税政策的通知》（财税［2008］8号）规定，生育妇女按照县级以上人民政府根据国家有关规定制定的生育保险办法，取得的生育津贴、生育医疗费或其他属于生育保险性质的津贴、补贴，免征个人所得税。

 

第六条  国家对社会保险基金实行严格监管。

国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行。

县级以上人民政府采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。

【释义】本条是关于社会保险基金监管的总体性、原则性规定。具体的规定体现在本法第八章“社会保险基金”和第十章“社会保险监督”中。

一、国家对社会保险基金实行严格监管

社会保险基金是指按照国家规定，由用人单位和个人分别按缴费基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的由专门机构管理并用于支付参保人员社会保险待遇的专项资金。社会保险基金是社会保险事业的生命线，是百姓的“养命钱”“活命钱”，是社会保险制度运行的物质基础。社会保险基金的安全与完整，直接关系到广大参保人员的切身利益和社会稳定。

国家高度重视社会保险基金监管工作。党的十七大报告提出，采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。2010年度政府工作报告提出，进一步完善社会保障体系，要多渠道增加社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。各级社会保险行政部门积极采取措施，不断加强基金监管政策体系建设，建立健全社会保险基金监管组织体系，先后在全国或部分地区开展了社会保险基金管理使用情况的监督检查，发现问题及时督促整改，促进了规范管理，维护了基金安全，取得了积极成效。

社会保险法在总则中明确要求“国家对社会保险基金实行严格监管”，并在第八章、第十章用专章作了详细规定，将党中央关于加强社会保险基金监管的决策部署转化为根本性、稳定性的国家法律制度，为进一步加强社会保险基金监管提供了更加有力的法律保障，必将对维护社会保险基金安全、有效运行发挥重要的推动作用。

二、国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行

1.建立健全社会保险基金监督管理制度。这里的“社会保险基金监督管理制度”包含两层含义：

一是要建立健全社会保险基金监管政策体系。为加强社会保险基金监管，2001年5月，原劳动和社会保障部颁布《社会保险基金监督举报工作管理办法》和《社会保险行政监督办法》，规定了举报的主体、受理主体、办理程序和行政监督的职责、内容，使基金监管工作有章可循；2002年6月，原劳动和社会保障部会同财政部、信息产业部、中国人民银行等部门联合下发《关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》（劳社部发［2002］12号），明确了各部门的监管职责。但是，这些规章和规范性文件法律层次较低、约束效力较差，还不足以有力支撑基金监管工作的开展。社会保险法明确要求国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，为中央和省级人民政府制定社会保险基金监督管理方面的行政法规和政府规章提供了上位法依据。

二是要建立健全社会保险基金监管组织体系。1994年颁布的《劳动法》规定，社会保险基金监督机构依照法律规定对社会保险基金的收支、管理和运营实施监督检查。目前，中央一级在人力资源和社会保障部设立了社会保险基金监督司;省一级在省级人民政府社会保险行政部门设立社会保险基金监督处，部分地市单独或合设了基金监督科室，已经初步建立了一套专门的基金监管组织体系。各地应按照本法要求，加强社会保险基金监管组织体系的建设。

2.保障社会保险基金安全、有效运行。这是社会保险基金监管工作的目标。可以从3个方面来理解：一是确保基金的安全和完整，这是基金监管的首要目标。二是实现基金的保值增值。通过对基金进行有效监管，不仅可以确保基金安全，同时还可以鼓励投资运营创新，有效运行社会保险基金，稳步提高投资效益，最终实现保值增值的目标。三是健全社会保障运行机制，为社会保障体系保驾护航，确保基金安全和有效运行。

三、县级以上人民政府采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督

社会监督是社会保险基金监督体系的重要内容，主要是指国家机关以外的社会组织和公民个人对社会保险基金的监督。社会保险基金是公共资产，除了行政监督、人民代表大会监督外，发动广大群众参与监督，是确保基金安全的有效方式和必然要求。社会保险法要求县级以上人民政府采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督，并作了以下规定：一是统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，实施社会监督。二是工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。三是有关部门和单位应当向社会公布或者公开社会保险方面的信息，主动接受社会监督。四是任何组织或者个人有权对有关社会保险基金的违法行为进行举报、投诉。行政机关对属于职责范围内的举报、投诉，应当依法处理；对不属于职责范围内的，应当书面通知并移交有权处理的行政机关处理。有关行政机关应当及时处理，不得推诿。此外，社会保险行政部门也规定各级社会保险经办机构实行社会保险信息披露制度，主动接受公众的监督。

 

第七条  国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。

县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。

【释义】本条是关于社会保险行政管理职责的规定。

社会保险是政府主导和社会参与相结合的制度。政府必须在社会保险制度建设中发挥主导作用，积极推动社会保险事业的发展。社会保险行政管理的职责在政府。社会保险行政管理环节多，涉及政府的许多部门，社会保险行政部门作为主管部门，负有综合管理职责；财政部门、审计机关、卫生行政部门等分别承担相关责任。

一、社会保险行政部门的综合管理职责

国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作。现行中央政府机构设置中，国务院社会保险行政部门是人力资源社会保障部。按照国务院“三定”方案的规定，人力资源社会保障部在社会保险方面的主要职责是：统筹建立覆盖城乡的社会保障体系；统筹拟定城乡社会保险及其补充保险政策和标准，组织拟定全国统一的社会保险关系转移接续办法和基础养老金全国统筹办法，统筹拟定机关企事业单位基本养老保险政策并逐步提高基金统筹层次；会同有关部门拟定社会保险及其补充保险基金管理和监督制度，编制全国社会保险基金预决算草案，参与制定全国社会保障基金投资政策。

县级以上地方政府设立了社会保险行政部门，主要是人力资源社会保障厅（局），负责本行政区域的社会保险管理工作。

二、财政部门、审计机关、卫生行政等部门的职责

国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。按照国务院“三定”方案的规定，财政部门在社会保险方面的职责是：负责各项社会保险基金不足时给予补贴，负责核定和拨付各类社会保险经办机构的经费，负责社会保险基金存入的财政专户的管理，负责审核全国社会保险基金预决算草案，负责对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况实施财政监督。审计机关的职责是对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况实施审计监督。卫生行政部门在社会保险方面的职责是负责新型农村合作医疗的综合管理。

县级以上地方政府其他有关部门，如财政、审计、卫生部门，在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方各级政府所属部门的具体职责由本级政府在“三定”方案中划定。

此外，发展改革部门、监察部门等综合部门，也在社会保险工作中承担一定职责。

 

第八条  社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。

【释义】本条是关于社会保险经办机构职责的总体性规定，更为具体的规定体现在第九章“社会保险经办”中。

社会保险经办机构是为满足社会成员的社会保险管理服务需求而设立的机构。在本法中明确其地位和职责，有利于发挥服务功能，建立和完善社会保险执行体系，并保障参保人社会保险合法权益的顺利实现。社会保险经办机构是社会保险业务的具体承担者，直接面对广大参保人员，社会保险经办机构应当提高服务意识，做好社会保险登记、参保人员权益记录、社会保险待遇支付等各项工作。

一是社会保险登记。社会保险登记是确保参保人员参加社会保险的重要措施。用人单位应当自成立之日起30日内向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记。社会保险经办机构应当自收到申请之日起15日内予以审核，发给社会保险登记证件。用人单位应当自用工之日起30日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。

二是建档。社会保险经办机构应当及时为用人单位建立档案，完整、准确地记录参加社会保险的人员、缴费等社会保险数据，妥善保管登记、申报的原始凭证和支付结算的会计凭证。

三是个人权益记录。社会保险经办机构应当及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人缴费和用人单位为其缴费，以及享受社会保险待遇等个人权益记录，定期将个人权益记录单免费寄送本人。

四是咨询服务。社会保险经办机构应当免费为用人单位和个人提供社会保险咨询等相关服务。

五是社会保险待遇支付。社会保险经办机构应当按时足额支付参保人按规定享受的社会保险待遇，向社会保险服务机构拨付规定的费用。

六是公布和汇报社会保险基金情况。社会保险经办机构应当定期向社会公布参加社会保险情况以及社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。社会保险经办机构应当定期向社会保险监督委员会汇报社会保险基金的收支、管理和投资运营情况。

七是社会保险稽核。原劳动和社会保障部颁布的《社会保险稽核办法》规定，稽核是指社会保险经办机构依法对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况进行的核查。

八是受理举报、投诉。任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。社会保险经办机构对属于本机构职责范围内的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本机构职责范围内的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。

九是加强内部管理。社会保险经办机构应当建立健全业务、财务、安全和风险管理制度，完善社会保险信息系统。

社会保险经办机构必须依法履行职责，否则要承担相应的法律责任。

 

第九条  工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。

【释义】本条是关于工会在社会保险事业中的责任的规定。

工会是职工自愿结合的工人阶级的群众性组织。凡在中国境内的企业、事业单位、机关和其他社会组织中，以工资收入为主要生活来源或者与用人单位建立劳动关系的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，承认工会章程，都可以加入工会。中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。

一、参与社会保险重大事项的研究

参与社会保险重大事项的研究包括以下几个方面：（1）国家机关在组织起草或者修改直接涉及职工切身利益的有关社会保险的法律、法规、规章时，应当听取工会意见。（2）县级以上各级人民政府制定国民经济和社会发展规划，对涉及职工利益的有关社会保险的重大问题，应当听取同级工会的意见。（3）县级以上各级人民政府及其有关部门研究制定社会保险等涉及职工切身利益的政策、措施时，应当吸收同级工会参加研究，听取工会意见。县级以上地方各级人民政府可以召开会议或者采取适当方式，向同级工会通报政府的有关社会保险的重要工作部署和与工会工作有关的行政措施，研究解决工会反映的职工群众的意见和要求。

二、参与社会保险的监督

根据《工会法》和相关法律的规定，工会对用人单位违反社会保险法律、法规，侵犯职工社会保险权利的行为进行监督：（1）通过职工代表大会或者其他形式进行监督。工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。企业、事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度，工会有权要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利。工会通过组织职工参与本单位的民主监督，监督用人单位的各项管理活动，其中包括对用人单位的社会保险登记、社会保险缴费等情况的监督。（2）监督劳动合同的履行。社会保险是劳动合同的必备条款。工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位履行劳动合同、集体合同的情况进行监督。（3）对侵犯职工社会保险合法权益的问题进行调查。工会有权对企业、事业单位侵犯职工社会保险合法权益的问题进行调查，有关单位应当予以协助。职工因工伤亡事故和其他严重危害职工健康问题的调查处理，必须有工会参加。工会应当向有关部门提出处理意见，并有权要求追究直接负责的主管人员和有关责任人员的责任。对工会提出的意见，应当及时研究，给予答复。（4）法律救济协助。职工认为企业侵犯其社会保险权益而申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼的，工会应当给予支持和帮助。

三、各级工会参与社会保险基金的监督

本法第八十条规定，统筹地区政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督，保障社会保险基金充足和安全有效运行，使社会保险待遇及时足额发放，从而维护职工的社会保险权益。

本法还规定，任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。工会作为社会团体，同样享有举报和投诉权。对于工会的举报、投诉，有权处理的部门、机构应当及时处理，不得推诿。

 

第二章  基本养老保险

本章所称“基本养老保险”包括职工、城镇居民、农村居民所参加的3种养老保险制度。但本章第二十条、第二十一条专门对农村居民参加的新型农村社会养老保险制度作出规定，第二十二条专门对城镇居民社会养老保险制度作出规定。因此，本章其他各条所称“基本养老保险”是专指本法第十条规定的职工等群体参加的养老保险制度，目前实务中称作城镇职工基本养老保险制度（为避免混淆，本章释义中将其称为“职工基本养老保险”）。

第十条 职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。

无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。

公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。

【释义】本条是关于职工基本养老保险覆盖范围和缴费义务人的规定。

一、职工基本养老保险制度的覆盖范围

1.职工基本养老保险制度

1951年，政务院颁布《劳动保险条例》，对企业职工的养老保险制度作出规定。“文革”期间，企业职工劳动保险制度被取消，企业职工退休费用改由所在企业负担，实际演变为“企业保险”。随着计划经济体制向市场经济体制转轨，20世纪80年代实行退休费用社会统筹试点开始进行改革探索，90年代改革全面展开并不断深化。1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号），建立了由国家、企业和个人共同负担的基金筹集模式，确定了社会统筹与个人账户相结合的基本模式，统一了企业职工基本养老保险制度。2005年，在总结东北三省开展完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号），改革基本养老金计发办法，进一步完善企业职工养老保险制度。

2.职工基本养老保险制度的覆盖范围

根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，职工基本养老保险制度主要覆盖城镇各类企业。实行企业化管理的事业单位，原则上按照企业养老保险制度执行。城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度，其缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府参照本决定精神确定。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）扩大了基本养老保险覆盖范围，明确城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。因此，目前职工基本养老保险制度主要覆盖城镇各类企业及其职工，企业化管理的事业单位及其职工，城镇个体工商户和灵活就业人员。

2003年，劳动和社会保障部办公厅发布的《关于对社会力量所办学校等民办非企业单位参加城镇企业职工养老保险的复函》（劳社厅函［2003］317号）规定，各地在扩大基本养老保险覆盖面工作中，可结合本地区的实际情况，将社会力量所办学校等民办非企业单位纳入当地企业职工基本养老保险，执行企业职工基本养老保险制度。因此，民办非企业单位已纳入职工基本养老保险制度覆盖范围。

此外，2008年2月，国务院决定在山西等5省市先期开展事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作。总体思路是：实行社会统筹和个人账户相结合，基本养老保险费由单位和个人共同负担，改革养老金计发办法，同时建立职业年金制度。目前，试点省份正在进行数据测算、拟定实施方案和“中人”过渡办法等准备工作，下一步将按计划启动实施。

二、职工基本养老保险制度的缴费义务人

1.以职工身份参保的，由用人单位和职工个人共同缴纳基本养老保险费。养老保险费用由雇主和雇员共同缴纳是国际上普遍的做法。我国在20世纪80年代中期开始进行退休费用社会统筹的试点时，费用全部由单位缴纳。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）建立了由用人单位和职工共同缴费的制度。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号）坚持了这一制度，1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）进一步完善了这项制度。目前规定的缴费比例是，用人单位按工资总额的20%缴费，职工个人按本人工资的8%缴费。社会保险法将这一制度用法律的形式确定下来。

2.以灵活就业人员身份参保的，由个人按照国家规定缴纳基本养老保险费。灵活就业人员可以参加职工基本养老保险。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）规定，城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。

灵活就业，是与正规就业相对而言的就业状态。按照有关政策文件的规定，主要是指在劳动时间、收入报酬、工作场所、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统主流就业方式的各种就业形式的总称。灵活就业的形式主要有以下几种类型：（1）非正规部门就业，即劳动标准、生产组织管理及劳动关系运作等均达不到一般企业标准的用工和就业形式。例如，家庭作坊式的就业。（2）自雇型就业，有个体经营和合伙经营两种类型。（3）自主就业，如自由职业者、自由撰稿人、个体演员、模特、独立的中介服务工作者等。（4）临时就业，如家庭小时工、街头小贩、其他类型的打零工者。

非全日制从业人员是指与用人单位依法订立非全日制劳动合同的劳动者。根据《劳动合同法》规定，非全日制用工是指以小时计酬为主，劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过4小时，每周工作时间累计不超过24小时的用工形式。本法规定“未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员”可以参加职工基本养老保险、基本医疗保险，是因为按照《劳动合同法》的规定，非全日制从业人员也属于职工，一般来说，他们也应像全日制职工一样在所在单位参加社会保险。但考虑到有的非全日制职工可能在同一单位只就业很短时间，比如一个月都不到，有的还与多个用人单位订立非全日制劳动合同。因此，这样的非全日制从业人员可以按自由职业者的身份参加职工基本养老保险、基本医疗保险。

由于灵活就业形式有多种，无法一一列举，所以本法中只列举了“无雇工的个体工商户”“未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员”两类，并以“以及其他灵活就业人员”概括之。

三、公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险

目前我国公务员和参照公务员法管理的工作人员实行的是退休养老制度，由各机关单位各自负责，退休后，根据工作年限按退休前工资的一定比例计发退休金，资金由政府财政预算安排。

党的十七大报告提出“促进企业、机关、事业单位养老保险制度改革”，党的十七届五中全会通过的中共中央关于制定“十二五”规划的建议中也提出“推动机关事业单位养老保险制度改革”，指出了机关事业单位将单位分别负责的退休养老制度改革为社会化的养老保险制度的方向。但企业、机关、事业单位性质不同、人员结构不同、在经济社会发展运行中的功能不同，改革要分步实施、有序推进。企业是市场经济的主体，早自20世纪80年代就开始进行养老保险制度的改革探索，1991年以来，国务院对企业职工养老保险制度作过多次规定，不断完善相关政策。目前事业单位分类改革正在试点，养老保险制度改革是其中的一项内容，国务院对这一改革专门作出了规定（国发［2008］10号文件）。公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险制度也要按照党中央的部署进行改革，改革也需要由国务院制定具体政策。所以本法规定，公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。

 

第十一条  基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。

基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。

【释义】本条是关于职工基本养老保险的制度模式和主要筹资渠道的规定。

一、我国职工基本养老保险制度的模式

1993年，党的十四届三中全会提出：“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。”1995年，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号）提出，企业职工养老保险制度改革的目标是：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。明确要求企业职工养老保险按照社会统筹与个人账户相结合的原则进行改革，并拟定了两个实施办法，由各地选择并组织开展试点。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）将两个办法归于统一，规定按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。这种模式下，基本养老保险基金和待遇分为两部分，一部分是用人单位缴纳的基本养老保险费进入基本养老统筹基金，用于支付职工退休时社会统筹部分养老金（即基础养老金），基本养老统筹基金用于均衡用人单位的负担，体现社会互助共济；另一部分是个人缴纳的基本养老保险费进入个人账户，用于负担退休后个人账户养老金的支付，体现个人责任。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，坚持社会统筹与个人账户相结合的模式，将个人账户规模调整为工资的8%，全部由个人缴费构成，并开展了做实个人账户的试点。

社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。因此，该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处；既体现了传统意义上的社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。

二、基本养老保险基金的筹资

根据本法规定，基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。其中，用人单位和个人缴费是基本养老保险基金的主要来源。

我国基本养老保险制度是缴费型的。国家规定用人单位按照不超过工资总额的20%缴纳基本养老保险费，个人则按照本人工资的8%缴纳基本养老保险费。灵活就业人员参加职工基本养老保险的，按照当地上年度在岗职工平均工资的20%缴纳基本养老保险费。2009年全国基本养老保险基金总收入为11 476.9亿元，其中缴费收入9 519.2亿元，缴费收入占基金总收入约83%。此外，国家和统筹地区政府也给予一定的补贴。

 

第十二条 用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。

职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。

无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。

【释义】本条是关于职工基本养老保险缴费基数和缴费比例的规定。

根据本条规定，用人单位缴纳基本养老保险费的缴费基数是本单位职工工资总额，职工缴纳基本养老保险费的缴费基数是本人工资。由于各地发展不平衡，基金承受能力也不同，本法没有规定具体的缴费比例，只规定用人单位和职工按国家规定的比例缴纳基本养老保险费。这里的“国家规定”，主要是指《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）和《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号），以及各省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的授权确定的具体缴费比例。

一、用人单位缴纳基本养老保险费的缴费基数和缴费比例

1.计算用人单位应当缴纳基本养老保险费的缴费基数

根据本条规定，计算用人单位应当缴纳基本养老保险费的基数是本单位职工工资总额。工资总额是指用人单位在一定时期（一般以年计算）内，直接支付给本单位全部职工的劳动报酬的总额。工资总额的计算，应以直接支付给全体职工的全部劳动报酬为根据。

国家统计局1990年1月发布的《关于工资总额组成的规定》（国家统计局令第1号），工资总额由以下六个部分组成：（1）计时工资，指按计时工资标准和工作时间支付给劳动者个人的劳动报酬。（2）计件工资，指按计件单价支付的劳动报酬。（3）奖金，指支付给职工的超额劳动报酬和增收节支的劳动报酬等。（4）津贴和补贴，指为了补偿职工特殊或额外的劳动消耗和因其他特殊原因支付给职工的各种津贴，以及为了保证职工工资水平不受物价影响支付给职工的物价补贴。（5）加班、加点工资，指对法定节假日和休假日工作的职工以及在正常工作日以外延长工作时间的职工按规定支付的工资。（6）特殊情况下支付的工资，指根据国家法律、法规和政策规定，对劳动者因病、婚、丧、产假、工伤及定期休假等原因支付的工资及附加工资、保留工资等。

下列各项不列入工资总额的范围：（1）根据国务院发布的有关规定颁发的发明创造奖、自然科学奖、科学技术进步奖和支付的合理化建议与技术改进奖以及支付给运动员、教练员的奖金。（2）有关劳动保险和职工福利方面的各项费用。（3）有关离休、退休、退职人员待遇的各项支出。（4）劳动保护的各项支出。（5）稿费、讲课费及其他专门工作报酬。（6）出差伙食补助费、误餐补助、调动工作的旅费和安家费。（7）对自带工具、牲畜来企业工作职工所支付的工具、牲畜等的补偿费用。（8）实行租赁经营单位的承租人的风险性补偿收入。（9）对购买本企业股票和债券的职工所支付的股息（包括股金分红）和利息。（10）劳动合同制职工解除劳动合同时由企业支付的医疗补助费、生活补助费等。（11）因录用临时工而在工资以外向提供劳动力单位支付的手续费或管理费。（12）支付给家庭工人的加工费和按加工订货办法支付给承包单位的发包费用。（13）支付给参加企业劳动的在校学生的补贴。（14）计划生育独生子女补贴。

2.用人单位缴纳基本养老保险费的缴费比例

根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20%的，应报劳动部、财政部审批。

目前基本养老保险实行省级统筹，各地经济发展水平和缴费职工对退休人员抚养比不一样，各地缴费比例相差比较大。例如，深圳就业人口多，退休人员少，用人单位的缴费比例为职工缴费工资总额的10%；浙江用人单位缴费比例为全部工资总额的16%；辽宁由于是老工业基地，退休人员比较多，又做实个人账户，用人单位缴费比例超过20%。

二、职工缴纳基本养老保险费的缴费基数和缴费比例

1.职工缴纳基本养老保险费的缴费基数

根据本条规定，职工缴纳基本养老保险费的缴费基数是本人工资。在实际操作中，本人工资一般是指本人上年度月平均工资。月平均工资按国家统计局规定列入工资总额统计的项目计算，包括工资、奖金、津贴、补贴等收入。

根据1995年原劳动部发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》（劳部发［1995］309号），劳动者的以下劳动收入不属于工资范畴：（1）单位支付给劳动者个人的社会保险福利费用，如丧葬抚恤救济费、生活困难补助费、计划生育补贴等；（2）劳动保护方面的费用，如用人单位支付给劳动者的工作服、解毒剂、清凉饮料费用等；（3）按规定未列入工资总额的各种劳动报酬及其他劳动收入。

根据《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发［1997］116号）规定，职工本人一般以上一年度本人月平均工资为个人缴费工资基数（有条件的地区也可以本人上月工资收入为个人缴费工资基数）。新招职工（包括研究生、大学生、大中专毕业生等）以起薪当月工资收入作为缴费工资基数；从第二年起，按上一年实发工资的月平均工资作为缴费工资基数。单位派出的长期脱产学习人员、经批准请长假的职工，保留工资关系的，以脱产或请假的上年月平均工资作为缴费工资基数。单位派到境外、国外工作的职工，按本人出境（国）上年在本单位领取的月平均工资作为缴费工资基数；次年的缴费工资基数按上年本单位平均工资增长率进行调整。失业后再就业的职工，以再就业起薪当月的工资收入作为缴费工资基数；从第二年起，按上一年实发工资的月平均工资作为缴费工资基数。本人月平均工资低于当地职工平均工资60%的，按当地职工月平均工资的60%缴费；超过当地职工平均工资300%的，按当地职工月平均工资的300%缴费，超过部分不记入缴费工资基数，也不记入计发养老金的基数。

2.职工缴纳基本养老保险费的缴费比例

根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。目前，个人缴纳基本养老保险费的比例统一为本人缴费工资的8%。

三、灵活就业人员的缴费基数和缴费比例

《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度，其缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府参照本决定精神确定。之后，大多数省份都出台了城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的政策，但具体办法不一致，缴费基数一般为职工平均工资的60%～300%，缴费比例也从16%到21%不等。

实行统一的参保缴费和待遇享受政策，更能体现社会公平，同时也有利于这些人员养老保险关系转移接续，为他们跨地区流动创造条件。为此，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）统一了城镇个体工商户和灵活就业人员的参保缴费办法，规定城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%。实践中，不少地方规定灵活就业人员可以在当地上年度职工月平均工资60%～300%之间选择缴费基数。

四、基本养老保险个人账户记账办法

《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3%。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）规定，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。此外，城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险，费用由个人缴纳，其中8%记入个人账户。

 

第十三条 国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。

基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。

【释义】本条是关于政府财政对基本养老保险基金承担补贴责任的规定。

基本养老保险制度具有社会财富再分配的作用，有助于实现社会公平。除雇主和雇员缴费外，政府财政预算资金也应当承担相应的责任。从世界范围情况看，多数国家财政都对基本养老保险承担一定比例的支付责任。我国建立基本养老保险制度的时间比较短，制度还在完善过程中，各级政府财政虽然承担了基本养老保险的运行管理费用，但对基本养老保险费用分担还没有制度化、规范化。为此，本法规定了政府财政在基本养老保险方面的支付责任。

一、关于职工视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费负担

1.视同缴费年限的由来

现行基本养老保险制度建立以前，我国企业职工实行的是企业养老制度，个人不缴费，退休后由企业发放职工退休金。1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定，基本养老保险基金由企业和职工共同缴费。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了基本养老保险待遇与缴费年限和缴费工资挂钩的制度，同时明确“实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费”年限。

2.视同缴费年限的情形

根据《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发［1997］116号）规定，视同缴费年限，是指参保职工实际缴费年限之前的按国家有关规定计算的连续工作年限。实践中，由于各地发展不平衡，各地建立统账结合的养老保险制度的时间也不完全一致。例如，根据北京市有关规定，自1992年10月1日起，以职工个人缴纳基本养老保险费的年限作为计发基本养老金的依据，连续工龄不再作为计发基本养老金的依据。职工个人缴纳基本养老保险费以前，按国家有关规定计算的连续工龄视同职工个人缴费年限。

此外，适应国企改革和有关事业单位转制等需要，国家对一些特殊情况出台了专门规定。主要有：

（1）《劳动和社会保障部关于贯彻两个条例扩大社会保险覆盖范围加强基金征缴工作的通知》（劳社部发［1999］10号）规定，下岗职工不论以何种形式实现再就业，都要按规定继续参加社会保险，原来的缴费年限和视同缴费年限连续计算。任何单位都不能以“买断工龄”等形式终止职工的社会保险关系。

（2）《科学技术部、国家经济贸易委员会、财政部、劳动和社会保障部、人事部等部门关于印发〈关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的实施意见〉的通知》（国科发政字［1999］143号）规定，转制后的在职人员实行企业职工基本养老保险制度。从1999年7月1日起，单位和个人按当地人民政府规定的比例缴纳基本养老保险费，建立基本养老保险个人账户。1999年7月1日前的连续工龄视同缴费年限，不再补缴养老保险费。

（3）《人事部、劳动和社会保障部、中国人民解放军总后勤部关于军队后勤保障社会化改革中人事和劳动保障工作有关问题的通知》（［2000］后司字第332号）规定，军队职工随军队后勤保障项目移交地方的，或正常调动到地方单位以及自谋职业的，从离开军队之日起，按国家规定参加当地养老保险统筹。其中，转为事业单位或调入事业单位的，执行事业单位养老保障制度；改制为企业或调入企业单位的执行企业基本养老保险制度；自谋职业从事个体经营的，按个体劳动者的养老保险政策办理。职工原来的连续工龄视同缴费年限，不再补缴养老保险费。

（4）《国务院办公厅转发建设部等部门关于中央所属工程勘察设计单位体制改革实施方案的通知》（国办发［2000］71号）规定，从2000年10月1日起，改为企业的单位及其职工按当地人民政府规定的比例和统筹层次，分别以2000年10月的单位工资总额和职工个人缴费工资为基数缴纳基本养老保险费，建立基本养老保险个人账户。2000年10月1日前的连续工龄（工作年限）视同缴费年限，不再补缴基本养老保险费。

（5）《劳动和社会保障部、财政部、中国人民银行关于农村信用社参加基本养老保险社会统筹有关问题的通知》（劳社部发［2001］3号）规定，对于目前未实行养老保险统筹的农村信用社，其职工自2001年1月1日起按当地企业职工基本养老保险规定参加地方统筹。在地方社会保险机构统一为职工建立个人账户至2000年年底之间，职工的个人账户不予补记，职工在此期间的工作年限也不视同缴费年限；但职工在地方社会保险机构建立个人账户以前的连续工龄应作为视同缴费年限。

（6）《劳动和社会保障部、财政部、人事部、中央机构编制委员会办公室关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》（劳社部发［2001］13号）规定，职工由机关事业单位进入企业工作之月起，参加企业职工的基本养老保险，单位和个人按规定缴纳基本养老保险费，建立基本养老保险个人账户，原有的工作年限视同缴费年限，退休时按企业的办法计发基本养老金。

（7）《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》（国办发［2003］76号）规定，地质勘查单位改制为企业的，依法实行劳动合同制度，纳入地方企业职工养老保险社会统筹，职工在事业单位的连续工作年限视同缴费年限，不再补缴养老保险费用。

（8）《劳动和社会保障部、财政部、司法部关于监狱企业工人参加企业职工基本养老保险有关问题的通知》（劳社部发［2005］25号）规定，监狱企业工人参加当地企业职工基本养老保险后，1998年1月1日以前的连续工龄视同缴费年限；是否从1998年1月1日起补建个人账户并补缴基本养老保险费，由各省（自治区、直辖市）决定。

（9）《劳动和社会保障部、民政部、财政部关于进一步落实部分军队退役人员劳动保障政策的通知》（劳社部发［2007］28号）规定，部分军队退役人员和军队复员干部尚未参保缴费的，可持有效证明到当地社会保险经办机构办理登记军龄手续，原有军龄可视同缴费年限，达到法定退休年龄和缴费年限（含视同缴费年限的军龄）满15年的，可按月享受基本养老保险待遇。对已办理登记军龄手续后按规定缴费的，其实际缴费年限与原有军龄合并计算为缴费年限。

二、关于基本养老保险基金出现支付不足时的政府补贴责任

按照现行政策，基本养老保险基金主要由用人单位和个人缴费形成，但在基金出现支付不足时，政府要承担补贴责任，这是政府对基本养老保险基金的责任。

 

第十四条  个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户余额可以继承。

【释义】本条是关于基本养老保险个人账户的规定。

一、基本养老保险个人账户

实行社会统筹和个人账户相结合的模式，使职工个人账户提到了一个十分重要的位置。根据劳动部《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》的规定，基本养老保险个人账户用于记录参加基本养老保险社会统筹的职工缴纳的基本养老保险费和从企业缴费中划转记入的基本养老保险费（从2006年1月1日起，不再从企业缴费中划转），以及上述两部分的利息金额。个人账户是职工在符合国家规定的退休条件并办理了退休手续后，领取基本养老金的主要依据。

个人账户的建立由职工劳动关系所在单位到当地社会保险经办机构办理，各社会保险经办机构为已参加基本养老保险的职工每人建立一个终身不变的个人账户。个人账户建立时间从各地按社会统筹与个人账户相结合的原则，建立个人账户时开始；之后新参加工作的人员，从参加工作当月起建立个人账户。个人账户主要内容包括：姓名、性别、社会保障号码、参加工作时间、视同缴费年限、个人首次缴费时间、当地上年职工平均工资、个人当年缴费工资基数、当年缴费月数、当年记账利息及个人账户储存额情况等。

二、个人账户不得提前支取

个人账户的建立，是我国企业职工基本养老保险制度改革的核心，直接关系到每个职工和离退休人员的切身利益。个人账户资金是职工工作期间为退休后养老积蓄的资金，是基本养老保险待遇的重要组成部分，因此退休前个人不得提前支取，如果提前支取，职工退休后的养老保险待遇就无法保障。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）就明确规定，个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。劳动部《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》进一步规定，只有出现职工离退休、职工在职期间死亡或者离退休人员死亡等情形时，个人账户才发生支付和支付情况变动。

三、个人账户记账利率

个人账户从缴费到退休后支取长达数十年，通货膨胀的风险无法避免。通货膨胀会降低个人账户资金的购买力，造成个人账户资金的贬值，如果不能实现保值增值，个人账户资金的养老保障作用就会受到影响。

《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，基本养老保险基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。个人账户储存额，每年参考银行同期存款利率计算利息。为了应对人口老龄化的挑战，实现养老保险制度的可持续发展，在总结东北三省试点经验的基础上，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）规定，要逐步做实基本养老保险个人账户，“国家制定个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值”。根据这一规定，基本养老保险个人账户做实后，其回报率应为投资回报率，而不再根据名义利率来计息。

实践中，如果是名义账户，一般参考职工平均工资增长率、物价指数等因素确定记账利率，各地高低不同。如果做实个人账户，则是按照投资回报率计算收益。考虑到这个实际，本法规定，个人账户记账利率不得低于银行定期存款利率，既为个人账户保值增值规定了最低的记账利率，也为国务院随着实践发展完善政策留下了调整空间。通常情况下，定期存款利率根据年限的不同利率也不一样，一般来说，存款期限越长，利率越高。目前，我国城乡居民及单位存款定期存款利率为：一年期2.5%、二年期3.25%、三年期3.85%、五年期4.20%。

四、免征利息税

我国现行“利息税”，实际是指个人所得税的“利息、股息、红利所得”税目，主要指对个人在中国境内储蓄人民币、外币而取得的利息所得征收的个人所得税。根据1999年11月1日起开始施行的《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》，不论什么时间存入的储蓄存款，在1999年11月1日以后支取的，1999年11月1日起开始滋生的利息要按20%征收所得税。2007年，国务院决定自2007年8月15日起，将储蓄存款利息所得个人所得税的适用税率由现行的20%调减为5%。2008年10月9日起，国家决定暂免征收利息税。基本养老保险个人账户资金主要用于退休后养老，不同于普通的储蓄，所以本法规定免征利息税，体现了国家对社会保险事业的支持。

五、个人账户的继承问题

个人账户资金是职工个人工作期间为退休后养老积蓄的资金，具有强制储蓄性质，属于个人所有。因此，个人账户养老金余额可以继承。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承。这样规定是因为，在2006年1月1日以前，个人账户是以本人缴费工资11%建立，其中除了职工本人缴费以外，还有从企业缴费中划转的一部分，而企业缴费不能继承。

劳动部《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》进一步规定，职工在职期间死亡或者离退休人员死亡时，如果其个人账户尚存余额，余额中个人缴费本息可以继承。职工在职期间死亡时，其继承额为其死亡时个人账户全部储存额中的个人缴费部分本息。离退休人员死亡时，继承额按如下公式计算：继承额＝离退休人员死亡时个人账户余额×离退休时个人账户中个人缴费本息占个人账户全部储存额的比例。继承额一次性支付给亡者生前指定的受益人或者法定继承人。个人账户的其余部分，并入社会统筹基金。个人账户处理完后，应停止缴费或支付记录，予以封存。

 

第十五条 基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。

基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。

【释义】本条是关于基本养老金构成及其确定所考虑因素的规定。

一、相关概念

1.基本养老金

在我国实行养老保险制度改革以前，基本养老金也称退休金、退休费，是一种最主要的养老保险待遇。基本养老金是指在劳动者年老或丧失劳动能力后，根据他们对社会所作的贡献和所具备的享受养老保险资格或退休条件，由基本养老保险基金以货币形式支付的养老保险待遇，主要用于保障职工退休后的基本生活。基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。

统筹养老金，即基础养老金，是指从基本养老保险统筹基金中支付给退休人员的养老金，退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。

个人账户养老金，是指根据参保人员退休时其基本养老保险个人账户储存额计算出来的养老金，个人账户养老金=个人账户储存额÷计发月数。这里的计发月数不是指某个退休人员实际领取基本养老金的月数（因为在退休时无法预计），而是根据城镇人口平均预期寿命等因素测算出来的一个假定的指标。

2.个人累计缴费年限

缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限。根据《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发［1997］116号）规定，实际缴费年限，是指职工参加基本养老保险后，按规定按时足额缴纳基本养老保险费的年限；视同缴费年限，是指参保职工实际缴费年限之前的按国家有关规定计算的连续工作年限。累计缴费年限，不同于连续缴费年限，包括个人在中断缴费前后的缴费年限，也包括个人在不同统筹地区的缴费年限。

3.缴费工资

缴费工资，是指参保人员个人缴纳基本养老保险费时的缴费基数，一般是指本人上年度月平均工资。人月平均工资低于当地职工平均工资60%的，按当地职工月平均工资的60%缴费；超过当地职工平均工资300%的，按当地职工月平均工资的300%缴费，超过部分不记入缴费工资基数，也不记入计发养老金的基数。

4.当地职工平均工资

职工平均工资，是指企业、事业、机关单位的职工在一定时期内平均每人所得的货币工资额。它表明一定时期职工工资收入的高低程度，是反映职工工资水平的主要指标。职工平均工资＝报告期实际支付的全部职工工资总额÷报告期全部职工平均人数。

目前，基本养老保险已经实现省级统筹。省级统筹，就意味着在全省（自治区、直辖市）范围内，统一确定缴纳基本养老保险费的比例和基本养老保险待遇支付标准。本条所称“当地职工平均工资”，就是指参保人员所在省（自治区、直辖市）的在岗职工平均工资。

5.个人账户金额

本条所称“个人账户金额”，是指参保人员退休时其个人账户储存额。根据国务院有关规定，个人账户的储存额由以下三部分组成：（1）个人缴纳的全部基本养老保险费；（2）2006年1月1日前，企业缴纳的基本养老保险费中按参保职工个人缴费工资基数的一定比例划入的部分；（3）上述两部分的增值。

6.城镇人口平均预期寿命

人口平均预期寿命，是指假若当前的分年龄死亡率保持不变，同一时期出生的人预期能继续生存的平均年数，是衡量一个社会的经济发展水平及医疗卫生服务水平的重要指标。它以当前分年龄死亡率为基础计算，实际上是一个假定的指标。目前，我国人均预期寿命已经超过73岁。人口平均预期寿命减去退休年龄，就是参保人员领取基本养老金的年限。因此，人口平均预期寿命对于养老金的计算具有非常重要的意义。

二、基本养老金的计发办法

《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，本决定实施后参加工作的职工，个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20%，个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。本决定实施前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员，按照新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡等原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡性养老金，过渡性养老金从养老保险基金中解决。

2005年，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号），对基本养老金计发办法进行了改革，建立了“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，并采取了“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的改革方式：

1.“新人”：《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）实施后参加工作的参保人员属于“新人”，缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年，退休后将按月发给基本养老金，基本养老金待遇水平与缴费年限的长短、缴费基数的高低、退休时间的早晚直接挂钩。他们的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

其中，基础养老金的计算公式是：T（月基础养老金）=（A+A×Q）÷2×M×1%

A——退休时上年度当地城镇在岗职工月平均工资。

Q——平均缴费指数。

Q＝（X1÷A1＋X2÷A2＋X3÷A3＋……＋Xｎ÷Aｎ）÷ｎ。

X1、X2、X3……Xｎ分别为首次实际缴费当月直至截止缴费当月的月缴费基数（不含未缴费月数）；

A1、A2、A3……Aｎ分别为缴费对应上年度当地城镇在岗职工月平均工资；ｎ为首次实际缴费当月直至截止缴费当月的实际缴费月数（不含未缴费月数）。

M——建立个人账户之月至达到规定退休年龄当月的实际缴费年限。M以年为单位，累计满12个月计算为1年。

个人账户养老金＝个人账户储存额÷计发月数

个人账户养老金计发月数表

 

退休年龄（岁）	计发月数	退休年龄（岁）	计发月数
40	233	56	164
41	230	57	158
42	226	58	152
43	223	59	145
44	220	60	139
45	216	61	132
46	212	62	125
47	208	63	117
48	204	64	109
49	199	65	101
50	195	66	93
51	190	67	84
52	185	68	75
53	180	69	65
54	175	70	56
55	170

 

2.“中人”：国发［1997］26号文件实施前参加工作、国发［2005］38号文件实施后退休的参保人员属于“中人”。由于他们以前个人账户的积累很少，缴费年限累计满15年的，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。鉴于基本养老金计发办法改革的关键是解决好“中人”的过渡问题，为保证改革的顺利推进，国发［2005］38号文件要求各省、自治区、直辖市人民政府按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制定具体的过渡办法。在过渡期实行特殊的过渡政策，按照新计发办法，养老金减少的不减发，增加的逐步增加。

3.“老人”：国发［2005］38号文件实施前已经离退休的参保人员属于“老人”，他们仍然按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随基本养老金调整而增加养老保险待遇。

 

第十六条 参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。

参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。

【释义】本条是关于基本养老保险待遇享受条件的规定。

一、享受基本养老保险待遇的条件

根据本条规定，按月领取基本养老金必须符合两个条件：一是必须达到法定退休年龄；二是参加基本养老保险的个人累计缴费满15年。

1.法定退休年龄

所谓退休，是指根据国家有关规定，劳动者因年老或因工、因病致残完全丧失劳动能力而退出工作岗位。根据1978年第五届全国人大常委会第二次会议批准、国务院发布的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》（国发［1978］104号）的规定，下列几种情况可以办理退休：（1）男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁，连续工龄或工作年限满10年；（2）从事井下、高空、高温、繁重体力劳动和其他有害健康工种的职工，男年满55周岁，女年满45周岁，连续工龄或工作年限满10年；（3）男年满50周岁，女年满45周岁，连续工龄或工作年限满10年的，经医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的职工；（4）因工致残，经医院证明（工人并经劳动鉴定委员会确认）完全丧失工作能力的。由此可以看出，我国的法定退休年龄是：男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁。

除符合国发［1978］104号文件规定条件可以提前退休外，其他办理提前退休的范围限定在三类情况：

一是国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市的国有企业中距离法定退休年龄不足5年的职工。《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发［1994］59号）和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发［1997］10号）关于提前退休的规定是：破产企业中因工致残或者患严重职业病、全部或者大部分丧失劳动能力的职工，作为离退休职工安置。距离退休年龄不足5年的职工，经本人申请，可以提前离退休。因此，对提前离退休的条件是有严格限制：（1）仅限于“优化资本结构”试点的111个城市适用；（2）限于破产的国有工业企业；（3）距离本人法定退休年龄不足5年；（4）经本人申请。

二是有3年压锭任务的国有纺织企业中，符合规定条件的纺纱、织布工种的挡车工。根据《劳动保障部、国家经贸委关于切实做好纺织行业压锭减员分流安置工作的补充通知》（劳社部发［1998］6号）的规定，有压锭任务的纺织企业，同时符合下列4个条件的下岗职工方可提前退休：（1）纺纱、织布两个工种中的挡车工；（2）工龄满20年，在挡车工岗位上连续工作满10年且办理提前退休时仍然在挡车工岗位上；（3）距离国家规定的退休年龄不足10年；（4）技能单一，再就业确有困难。3年压锭任务完成后，此政策不再执行。

三是关闭破产的资源枯竭矿山的全民所有制职工。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发［2000］11号），以及2000年全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组以33号文件下发的《关于贯彻执行〈中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知〉有关问题的意见》规定，关闭破产的资源枯竭矿山的全民所有制职工（含劳动合同制职工）执行提前5年（男55周岁，女干部50周岁，女工人45周岁）退休的政策。其中，从事经原劳动部和有关行业主管部门批准的井下、高温、高空、特别繁重体力劳动和其他有害健康的特殊工种职工可提前10年（男50周岁，女40周岁）退休。具体条件为：从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10年以上；从事井下、高温工作累计满9年以上；从事其他有害健康工作累计满8年以上。

在草案修改过程中，有一种意见认为我国法定退休年龄普遍偏低。目前全国人口平均预期寿命达73岁，而且人口老龄化速度加快，老年人口抚养比降低，基本养老保险基金支付压力大，企业和个人缴费负担重，应当根据人口老龄化的趋势，逐步延迟退休年龄。还有意见认为，男女退休年龄应当一致，因为随着技术的发展和就业形式的变化，在就业方面区分性别差异没有必要，而且女性平均预期寿命长于男性。由于延迟退休年龄涉及的问题比较复杂，加上我国目前劳动力资源充足，就业压力大，因此，本法没有明确法定退休年龄，目前退休年龄还是按照国家有关规定执行，这样也可以给今后改革留下空间。

2.参加基本养老保险的个人累计缴费满15年

1951年《劳动保险条例》规定，享受统筹基金支付退休金的最低条件是参加革命工作10年以上，而不足10年的不能领取长期待遇。1997年国务院统一改革企业职工基本养老保险制度时，把按月领取基本养老金的最低缴费年限提高到满15年。这是因为，新中国成立40多年后，我国人口预期寿命已从不足40岁提高到70多岁，缴费仅10年就享受长期待遇，显然将会导致“生之者寡，食之者众”的困局；而且当时已不再像新中国成立初期那样强调“革命”工龄和“连续”工龄，大多数人可以比较容易地达到15年的条件。从国际经验看，实施缴费型养老保险制度的国家，大都规定有最低缴费年限，这是基于缴费与待遇领取长期资金平衡的精算结果。

在立法过程中，有的意见认为应当降低缴费年限，这样可以将更多的劳动者纳入基本养老保覆盖范围，符合建立基本养老保险制度的目的。立法机关会同国务院有关部门认真研究后认为，如果任意短的缴费都可以领取长期待遇，其结果，要么是资金入不敷出，产生巨大缺口；要么是个人只能领取少得可怜的钱，根本不足以维持基本生活。因此，本法维持了现行的最低缴费满15年的规定。

需要说明的是，规定最低缴费年限为15年，并不是说缴满15年就可以不缴费。对职工来说，缴费是法律规定的强制性义务，只要在用人单位就业，就应当按照国家规定缴费。同时，个人享受基本养老金与个人缴费年限直接相关，缴费年限越长、缴费基数越大，退休后领取的养老金就越多。

二、缴费不足15年的人员的养老保险待遇

按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）规定，达到法定退休年龄但累计缴费不足15年的，不发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。在实践中，确有部分参保人员因缴费不足15年，无法按月领取养老保险待遇，其养老问题没得到有效保障。为此，一些地方探索出台了允许这类人员退休时一次性补缴或者继续缴费至满15年后，按月享受基本养老保险待遇的政策，也有的地方规定将这类人员的权益转入城乡居民养老保险制度，按照规定领取相应的养老保险待遇。

本法在总结各地实践经验的基础上规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的：

一是可以缴费至满15年，按月领取基本养老金。关于继续缴费，一种办法是后延缴费，另一种办法是一次性缴纳。由于各地差别较大，本法没有规定继续缴费的具体方式。

二是可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。在立法过程中，有的意见认为，养老保险的目的是保障退休人员的基本生活，一次性领取养老保险待遇起不到养老保障的作用。而且，我国目前正在开展新型农村社会养老保险试点，城镇居民社会养老保险也在许多地方开始实施，对于缴费不足15年的，可以采取转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险的办法，解决其养老保障问题。所以，本法规定，缴费不足15年的，也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。至于如何转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，如何享受养老保险待遇，涉及各项制度之间的统筹衔接，在缺乏充分的论证和取得足够的实践经验之前，法律不宜马上就作出具体的规定，因此本法作了原则规定。

 

第十七条 参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。

【释义】本条是关于基本养老保险遗属抚恤和病残津贴制度的规定。

一、基本养老保险遗属抚恤制度

根据本条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。丧葬补助金，是指为了减轻职工家属因办丧事而增加的经济负担，给予的一次性补助。抚恤金，是指为了保证由死亡职工供养的直系亲属不因供养人死亡而断绝生活来源，给予的基本生活费用。

1951年颁布的《劳动保险条例》最早规定了遗属抚恤制度。根据《劳动保险条例》规定，工人与职员因病或非因工负伤死亡时，由劳动保险基金项下付给丧葬补助费，其数额为该企业全部工人与职员平均工资1个月。另由劳动保险基金项下，按其本企业工龄的长短，付给供养直系亲属救济费，其数额为死者本人工资3个月至12个月。详细办法在实施细则中予以规定。《劳动保险条例实施细则》进一步规定，工人职员因病或非因工负伤死亡时、退职养老后死亡时或非因工残废完全丧失劳动力退职后死亡时，根据《劳动保险条例》第十四条乙款的规定，除由劳动保险基金项下付给本企业的平均工资2个月作为丧葬补助费外，并按下列规定由劳动保险基金项下一次付给供养直系亲属救济费：其供养直系亲属1人者，为死者本人工资6个月；2人者，为死者本人工资9个月；3人或3人以上者，为死者本人工资12个月。

20世纪90年代城镇企业职工养老保险制度改革的重点是解决职工生前领取的基本养老金这一块，而在遗属待遇方面没有作新的统一的规定。实践中，各地规定的遗属待遇的支付范围和发放标准各不相同，差异较大。从一些地方的规定看，丧葬补助金一般按照职工死亡时当地职工月平均工资的一定月数计发，也有的按照职工死亡时当月本企业人均缴费工资的一定月数计发。遗属抚恤金各地规定不一样。考虑到这个实际，本法没有规定丧葬补助金和抚恤金的标准，而是只作了原则规定并明确所需资金从基本养老保险基金中支付。

二、基本养老保险病残津贴制度

根据本条规定，参加基本养老保险的个人，在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。病残津贴是基本养老保险基金对未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残、完全丧失劳动能力的参保人员的基本生活费。

参保人员未达到法定退休年龄时，因不符合待遇领取条件而不能享受养老保险待遇。如果因病或非因工致残完全丧失劳动能力，不能工作，生活就失去了经济来源，只能依据其他家庭成员，如果参保人员同时是家庭的主要经济来源，整个家庭就会陷入困境。参保人员参加了基本养老保险，缴纳了基本养老保险费，在其完全丧失劳动能力、失去生活来源时，养老保险基金应当给予帮助。因此，本法规定这类人员可以领取病残津贴，是养老保险制度的一大进步。至于病残津贴的标准，还需要国家制定配套政策予以明确。

 

第十八条 国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。

【释义】本条是关于基本金养老金调整机制的规定。

一、关于基本金养老金正常调整机制

基本养老待遇水平不仅取决于每个退休人员的缴费基数和缴费年限，还取决于退休养老期间的国家经济发展水平。基本养老金标准应当随着经济发展逐步提高，让退休人员也能享受经济发展成果。随着人口平均预期寿命的延长，职工退休可能会生活10年、20年甚至更长时间，在这个过程中，通货膨胀不可避免，同样数量的养老金，购买力在下降，如果不及时进行调整，退休人员的实际养老保险待遇是下降的。因此，需要随着经济发展，建立基本养老金正常调整机制，使退休人员能够分享经济发展的成果，保障退休人员基本养老保险的待遇水平不降低。

2005年，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）就规定，建立基本养老金正常调整机制。根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。本法进一步明确要求，国家建立基本养老金正常调整机制。

二、基本养老金调整的参考因素

根据本条规定，基本养老金调整主要参考两个因素：职工平均工资增长情况和物价上涨情况。

1.职工平均工资增长情况。工资是劳动者参与社会财富分配的主要形式，职工平均工资增长情况反映了劳动者分配的社会财富增加水平。基本养老保险是养老责任的代际转移，建立基本养老保险的目的，就是让退休人员与在职职工一样也能够参与社会财富分配，分享经济发展成果。因此，职工平均工资增长情况是调整基本养老金标准的重要指标。改革开放以来，我国职工平均工资增长幅度较大，从1978年到2007年，我国职工平均工资年均增长率为13.62%，2008年、2009年职工平均工资增长幅度都超过两位数，广大劳动者在创造我国经济持续快速增长奇迹的同时，也享受到经济发展的成果。随着在岗职工平均工资的增长，退休人员的基本养老金也应当相应增长，从2005年开始，国家连续6年调整退休人员养老金标准，养老金水平有了大幅度提高，保证了广大退休人员的基本生活。

2.物价上涨情况。物价上涨情况是调整基本养老金的另一个重要考虑因素，因为物价上涨尤其是居民生活消费品的价格直接影响养老金的购买力，进而影响退休人员的生活水平。数据显示，近年来居民消费品价格一直呈上涨趋势，除2009年消费者物价指数（CPI）为-0.9%，2007年为4.7%，2008年为5.9%，2010年上半年为2.6%，全年有可能超过3%。物价上涨，要保证养老金的购买力不下降，保证退休人员生活水平不降低，就要相应地调整基本养老金标准。从长期看，通货膨胀趋势不可逆转，同等数量的养老金的购买力会不断下降，国家应当根据物价上涨的情况，及时调整基本养老金标准，保证退休人员的生活。

 

第十九条 个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。

【释义】本条是关于基本养老保险关系转移接续以及退休后基本养老金计发的规定。

一、关于基本养老保险关系转移接续

由于领取基本养老保险待遇有最低缴费年限的要求，而且养老金的多少与缴费年限长短相联系，多缴一年，多得一个百分点的基础养老金，因此，缴费年限对于参保人员享受养老保险待遇至关重要。为此，本法规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。

1.个人跨统筹地区就业

目前，全国31个省、自治区、直辖市均出台了基本养老保险省级统筹的办法，基本养老保险已经基本实现了省级统筹。因此，本条所称“统筹地区”，就是省级行政区，“跨统筹地区就业”，就是指参加养老保险的个人跨省、自治区、直辖市就业。

2010年10月，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出“实现基础养老金全国统筹”的目标。本法第六十四条也规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”国务院有关部门正在督促各地完善省级统筹制度，同时积极研究基础养老金全国统筹方案。待基础养老金全国统筹后，就不存在基本养老保险关系跨统筹地区转移接续问题了。

2.基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算

根据《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发［1997］116号）规定，职工在同一统筹范围内流动时，只转移基本养老保险关系和个人账户档案，不转移基金；职工跨统筹范围流动时，转移基本养老保险关系和个人账户档案，同时按照规定转移个人账户基金。但在实践操作中，一些地区对流动就业人员在原参保地的缴费年限不予承认，造成关系转移接续困难。为了切实保障参加城镇企业职工基本养老保险人员的合法权益，促进人力资源合理配置和有序流动，2009年12月，国务院办公厅以国办发［2009］66号文转发的《人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地，并按照规定转移资金，参保人员在各地的参保缴费年限合并计算。

根据该暂行办法的规定，参保人员跨省流动就业，其基本养老保险关系转移接续按下列规定办理：（1）参保人员返回户籍所在地（指省、自治区、直辖市，下同）就业参保的，户籍所在地的相关社保经办机构应为其及时办理转移接续手续。（2）参保人员未返回户籍所在地就业参保的，由新参保地的社保经办机构为其及时办理转移接续手续。但对男性年满50周岁和女性年满40周岁的，应在原参保地继续保留基本养老保险关系，同时在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户，记录单位和个人全部缴费。参保人员再次跨省流动就业或在新参保地达到待遇领取条件时，将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到原参保地或待遇领取地。（3）参保人员经县级以上党委组织部门、人力资源社会保障行政部门批准调动，且与调入单位建立劳动关系并缴纳基本养老保险费的，不受以上年龄规定限制，应在调入地及时办理基本养老保险关系转移接续手续。

参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，按下列方法计算转移资金：（1）个人账户储存额，1998年1月1日之前按个人缴费累计本息计算转移，1998年1月1日后按计入个人账户的全部储存额计算转移。（2）统筹基金（单位缴费），以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。

参保人员跨省流动就业的，按下列程序办理基本养老保险关系转移接续手续：（1）参保人员在新就业地按规定建立基本养老保险关系和缴费后，由用人单位或参保人员向新参保地社保经办机构提出基本养老保险关系转移接续的书面申请。（2）新参保地社保经办机构在15个工作日内，审核转移接续申请，对符合本办法规定条件的，向参保人员原基本养老保险关系所在地的社保经办机构发出同意接收函，并提供相关信息；对不符合转移接续条件的，向申请单位或参保人员作出书面说明。（3）原基本养老保险关系所在地社保经办机构在接到同意接收函的15个工作日内，办理好转移接续的各项手续。（4）新参保地社保经办机构在收到参保人员原基本养老保险关系所在地社保经办机构转移的基本养老保险关系和资金后，应在15个工作日内办结有关手续，并将确认情况及时通知用人单位或参保人员。

二、跨统筹地区就业人员退休后基本养老金计发办法

由于我国经济发展不平衡，各地工资收入水平差距比较大，用人单位和个人的缴费基数差距也比较大，个人对基金所做的贡献也不同，在不同地区就业的人员，退休后领取的养老金也应当分段计算。确定分段计算的原则，将劳动者的缴费多少与享受待遇挂钩，更公平合理。同时，为了方便参保人员领取基本养老金，本法规定了统一支付的原则，即无论参保人员在哪里退休，由退休地社会保险经办机构根据参保人员在各统筹地区的缴费工资计算出其应当领取的养老保险待遇，并统一支付给参保人员。

2009年12月，国务院办公厅转发的《人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，参保人员跨省流动就业的，其基本养老保险关系应随同转移，参保人员达到基本养老保险待遇领取条件的，其在各地的参保缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，并规定了基本养老保险待遇领取地的确定办法。具体是：（1）基本养老保险关系在户籍所在地的，由户籍所在地负责办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。（2）基本养老保险关系不在户籍所在地，而在其基本养老保险关系所在地累计缴费年限满10年的，在该地办理待遇领取手续，享受当地基本养老保险待遇。（3）基本养老保险关系不在户籍所在地，且在其基本养老保险关系所在地累计缴费年限不满10年的，将其基本养老保险关系转回上一个缴费年限满10年的原参保地办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。（4）基本养老保险关系不在户籍所在地，且在每个参保地的累计缴费年限均不满10年的，将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地，由户籍所在地按规定办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。

 

第二十条 国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。

新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。

【释义】本条是关于新型农村社会养老保险制度的规定。

一、新型农村社会养老保险制度的建立背景和主要内容

1986年，国家“七五”计划提出“探索研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”。1991年，经国务院同意，民政部开始选择部分县市进行农村社会养老保险试点。在总结经验的基础上，民政部于1992年1月正式下发了《县级农村社会养老保险基本方案》，明确资金筹集坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。2002年11月，党的十六大提出：“在有条件地方探索建立农村社会养老保险制度。”从2003年起，一些地区开始探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴为筹资机制的新型农村社会养老保险试点。

党的十七大提出，2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。为了区别原来的农村社会养老保险制度，党的十七届三中全会第一次提出了新型农村社会养老保险的概念，并明确了个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则。2009年，在总结各地探索经验的基础上，国务院决定开展个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险试点，并下发了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），2010年将试点范围将扩大到23%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点。党的十七届五中全会提出，在“十二五”期间要基本实现对农村适龄居民的全覆盖。主要政策：

1.基本原则。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，对参保居民实行属地管理。

2.覆盖对象。年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可以在户籍地自愿参加新农保。新农保强调以政策的优惠吸引农村适龄居民自愿参保。农村居民如果参加了城镇职工基本养老保险（比如农民工参加城镇职工养老保险），原则上不参加新农保；农村居民已经参加新农保，又进城务工按规定参加城镇职工基本养老保险的，可以停止缴纳新农保保险费，新农保个人账户予以保留。

3.资金筹集。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费，缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。

4.建立个人账户。国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

5.待遇支付。年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，2009年中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。此外，国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。

6.基金管理和监督。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。各级人力资源社会保障部门履行新农保基金的监管职责，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。

7.相关制度衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保（即原来各地开展的以个人缴费为主、完全个人账户的农村社会养老保险）、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。此外，人力资源社会保障部正在会同财政部和有关部门研究制定新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，以及新农保制度与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接政策。

二、新型农村社会养老保险的筹资模式

根据本条规定，新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。

1.个人缴费。新农保是一项社会保险制度，不同于济贫扶困的社会救助制度，实行权利与义务相适应的原则，个人缴费是享受待遇的前提条件。除新农保制度实施时已经年满60周岁的农村老年居民外，参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。为适应农村居民收入较低、差异大且不稳定的特点，缴费标准目前设为一年100元、200元、300元、400元、500元5个档次。地方政府可根据本地实际情况增设缴费档次，既可以向低增设，也可以向高增设。农村居民自愿选择、自主缴费，原则上每年缴费一次，可以根据不同年份的收入情况选择不同的缴费档次。地方政府可以制定适当激励政策，引导有条件的中青年农民选择较高标准缴费、长期缴费，以提高自己将来的养老金水平。国家依据农民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

2.集体补助。农村土地集体所有，村集体在农民生产生活中具有重要地位和作用，一些村集体有经营性收入。因此，有条件的村集体应该对农民参保缴费给予支持，既体现了集体的责任，也有利于调动农民的参保积极性。但由于各地集体经济发展不平衡，不作统一的硬性规定。因此，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）规定，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定。同时，考虑到一些农村集体经济组织已经改制，因此也鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

3.政府补贴。根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）规定，新农保由政府对参保农民缴费给予补贴，并全额支付基础养老金，这是新农保与老农保的最大不同。表明国家将对农民老有所养承担重要责任，并把新农保作为逐步缩小城乡差距，实现基本公共服务均等化的一个重要步骤。

（1）中央财政补助政策。中央财政主要负责国务院统一确定的每人每月55元的基础养老金，对中西部地区给予全额补助，即每人每年660元；对东部地区给予50%的补助，即每人每年330元。这是目前的补助水平，今后国家将根据经济发展和物价变动等情况适时调整。

（2）地方财政补助政策。地方财政补助政策主要包括两部分。

第一，对个人缴费给予补贴。具体讲，主要有三项政策：一是对农村居民个人缴费每人每年至少补30元，都计入其个人账户，作为将来计发个人账户养老金的基数。是否高于30元，高多少，由地方政府根据自身情况确定。二是为鼓励参保农村居民多缴费，地方财政按照“多缴多补”的原则，对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励，具体办法由地方政府确定。三是对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方财政代其缴纳部分或全部最低标准的养老保险费。这部分保险费也将计入个人账户，作为将来计发个人账户养老金的基数，具体办法也由地方政府确定。

第二，对基础养老金给予补贴。具体有三种情况：第一种情况是，对国务院统一确定的基础养老金部分，东部地区需要安排50%的补助资金，中西部地区因中央财政全额补助则毋须再安排补助资金。第二种情况是，鉴于各地经济发展水平、消费水平等存在差异，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。第三种情况是，为鼓励参保农村居民长期缴费，增加个人账户积累，对缴费超过一定年限的，地方政府可适当加发基础养老金，具体政策由地方政府确定。

 

第二十一条 新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。

参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。

【释义】本条是关于新型农村社会养老保险待遇的规定。

一、新型农村社会养老保险待遇的内容

根据本条规定，新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。

1.基础养老金。根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）规定，新型农村社会养老保险待遇的基础养老金主要由三部分组成：中央确定的基础养老金最低标准、地方政府根据实际情况提高的基础养老金标准、地方政府对于长期缴费的农村居民适当加发基础养老金。

第一，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，这也是基础养老金的最低标准，全部由国家财政支付，其中，中央对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%。国家基础养老金给付标准的全国统一，有助于消除或者缩小地区差距，体现了新农保制度的基本性、公平性和普惠性。

第二，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，提高部分的资金由地方政府支出。地方提高的基础养老金是地方政府在国家基础养老金的基础上发放的养老金，主要是针对各地经济差异造成的生活成本差异，以保障参保农民的基本生活。一般来说，东部沿海经济发达地区的给付标准高一些，内陆地区则低一些。

第三，对于长期缴费的农村居民，地方政府可适当加发基础养老金，加发部分的资金由地方政府支出。为了鼓励农村居民的参保积极性，有的地方建立了缴费激励机制，实行基础养老金与缴费年限、缴费基数挂钩的计发办法，鼓励农村居民以较高的基数长期缴费。

此外，国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。

2.个人账户养老金。

个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。例如：若个人缴费选择每年300元档次，地方政府每年补贴50元，缴费30年，平均年利率为3%，到60周岁时个人账户累计储存额为16 651元，除以139，每月个人账户养老金120元。

参保人死亡，无论是已经开始领取养老金，还是尚未开始领取养老金，其个人账户中的资金余额，包括个人缴费、集体补助等资金，可以依法继承。但是，政府补贴的资金是从公共财政支出的，是用于参保农民个人养老保障的补贴，因此这部分余额不能继承，而是继续用于其他长寿老年人的养老金支付，体现社会互济原则。

二、新型农村社会养老保险待遇的领取条件

根据本条规定，参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。这里所说的“国家规定”，主要是指《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）。根据该指导意见规定，领取新型农村社会养老保险待遇需要满足三个条件：一是年满60周岁的农村老年人；二是未按月享受城镇职工基本养老保险待遇；三是按照规定缴纳养老保险费。为了便于操作，指导意见又分三种情形作了具体规定：

其一，新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，个人不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这样规定，既体现了子女要尽到赡养老人的义务，又有利于扩大新农保覆盖面，这是家庭养老传统和相关法律规定在新农保政策中的体现。需要说明的是，子女参保缴费记入本人的个人账户，用于自己未来的养老金支付，而不是用于父母。

其二，新农保制度实施时，距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。新农保也属于社会保险制度，坚持权利与义务相适应，农村居民只有履行参保并缴费的义务，才能享受领取养老金的权利。因此，指导意见规定，累计缴费满15年的农村居民才能按月领取养老金。

其三，新农保制度实施时，距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年。指导意见规定了累计缴费满15年才能按月领取养老金的条件，但是对于新农保制度实施时，距离领取年龄不足15年的，即已满45周岁的农村居民来说，无法达到缴费满15年的条件。因此，指导意见规定了两种处理办法：一是这部分人群应当按年缴费，直到满60岁时为止；二是允许其补缴，但是考虑到地方财政补贴等因素，作了适当限制，即补缴的累计缴费不超过15年。

 

第二十二条 国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度。

省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。

【释义】本条是关于城镇居民社会养老保险的规定。

一、城镇居民社会养老保险制度

随着新型农村社会养老保险试点工作的实施，我国在建立健全基本养老保险制度方面又迈出了坚实一步。但城镇居民这一群体仍缺少总体制度安排，而且这个群体大多无职业、无收入、年龄较大，是社会最弱势的人群之一，城镇无就业居民的养老保障问题越来越突出。党的十七大提出了到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标，只有将城镇无就业居民的养老保障问题解决了，才能将社会各类群体都纳入基本养老保障制度，才能实现人人享有基本生活保障的目标。

目前，城镇居民社会养老保险还没有全国统一的制度安排。一些地区根据本地经济社会发展情况，自行探索建立了居民养老保险制度。归纳起来，有以下几种类型：

一是福利型，即只对老年居民给予老年补贴，不需个人缴费。例如，上海市规定，对年满65周岁、在上海生活满30年、上海城镇户籍满15年、未享受本市或外省市社会保险待遇的老人，由政府给予老年补贴，70周岁以上的每人每月500元，65周岁至70周岁的每人每月400元，所需资金由市、县两级财政均担。

二是半福利型，即只对老年居民给予老年补贴，但需要个人一次性缴费。例如，宁波市规定，对男60周岁以上、女50周岁以上、常住宁波六区的非农村户籍城镇居民，一次性缴纳费用后可按月领取养老保险待遇，缴费标准和待遇标准分为三档，参保人员可自行选择缴费档次，享受相应待遇。

三是保险型，即将对象扩至劳动年龄阶段的城镇居民，参照新农保的做法，实行个人缴费与政府补贴相结合、基础养老金和个人账户养老金相结合的模式。以陕西为例，根据《陕西省人民政府关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（陕政发［2010］28号）规定，凡具有该省行政区域内非农业户籍，年满16周岁（不含在校学生），未纳入行政事业单位编制管理或未参加机关事业单位养老保险、城镇企业职工基本养老保险等现有社会保险制度的城镇居民，均可在户籍地参加城镇居民社会养老保险；城镇居民社会养老保险基金由城镇居民个人缴费和政府补贴构成，个人应按年度缴纳养老保险费，缴费标准目前设为每年200元、400元、600元、800元、1 000元、1 500元6个档次，各市可根据实际情况增设缴费档次，参保人员自主选择缴费档次，多缴多得；政府对参保人员缴费给予财政补贴，补贴标准为每人每年60元，对于选择较高标准缴费的，政府再给予补贴。养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身，基础养老金月标准原则上按不低于100元确定，具体由各市结合实际确定；个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。参保人员死亡后，个人账户中的个人缴费余额（含利息），可依法继承。城镇居民社会养老保险制度实施时，年满60周岁及以上人员，个人不再缴费，按月领取基础养老金；年满45周岁及以上人员按年度缴费直至年满60周岁（含补缴），可享受养老金待遇；45周岁以下人员按年度缴费，且缴费年限在15年的，年满60周岁时可享受养老金待遇。

根据经济社会发展的需要，本法对国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度作了原则规定。城镇居民社会养老保险制度是我国基本养老保险制度的重要组成部分，它为一些收入较低，不能以灵活就业人员身份参加职工基本养老保险的城镇居民提供了参加养老保险的途径，从法律制度上实现了基本养老保险制度的全覆盖。国务院社会保险行政部门正在按照本法规定的要求，抓紧研究制定全国统一的城镇居民养老保险制度。

二、城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险的合并实施

按照十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障制度的总体目标和十七届三中全会提出的加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，一些地区在完善居民养老保险制度的过程中，将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险作统一安排，建立统筹城乡的居民社会养老保险制度。

以北京为例。2007年年底前，由于各种原因，北京市城乡一部分老年人未能纳入养老保险制度覆盖范围；老农保制度由于个人缴费标准较高，财政补贴有限，养老金完全靠个人积累，制度的吸引力不大。2007年年底，北京市政府相继出台了“新农保”和“老年保障”办法，从2008年1月1日起将在劳动年龄内的农民纳入“新农保”制度，将本市60周岁以上的城乡无社会保障老年人纳入“老年保障”制度（即凡具有北京市户籍、年满60周岁，且不享受社会养老保障待遇的人员，每人每月享受200元的老年保障待遇）。“新农保”制度确立了个人账户与基础养老金相结合的制度模式。在养老保险待遇上，在老农保个人账户养老金的基础上增加了基础养老金，基础养老金由市区两级财政进行补贴，每人每月280元；在缴费方式上，实行弹性缴费标准，最低缴费标准为本区县上年农民人均纯收入的10%。但是由于城乡养老保险制度是逐步建立起来的，在有些政策的衔接方面还不够完善。例如，仍然有一部分人群没有被制度覆盖，主要是劳动年龄内无固定收入的大龄城镇居民。为使养老保障制度实现全覆盖和无缝衔接，2008年年底，北京市按照统筹城乡的原则，打破城乡户籍界限，在“新农保”制度的基础上，建立了城乡一体化的居民养老保险制度，覆盖范围由农村居民扩大到城镇居民，从而形成了“职工”和“居民”两大养老保险体系，实现了制度的全覆盖。

我国幅员辽阔，各地经济社会发展水平、城镇化水平和社会保险工作情况等存在较大的差异，因此，本法授权省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。这就为各地从实际出发，统筹解决城乡居民养老保险问题，提供了法律依据。

 

第三章 基本医疗保险

第二十三条 职工应当参加职工基本医疗保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳基本医疗保险费。

无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险，由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费。

【释义】本条是关于职工基本医疗保险制度覆盖范围和缴费义务人的规定。

一、相关概念

1.用人单位

“用人单位”，与劳动者相对应，是劳动关系或者人事关系的一方，指依法招用和管理劳动者，并按法律规定或合同约定向劳动者提供劳动条件、劳动保护和支付劳动报酬的单位。根据我国医疗保险制度的有关规定，本条所称的“用人单位”，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位和有雇工的个体经济组织。

2.职工

职工，即职员和工人，是指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）或者人事关系的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。从范围上讲，职工，包括我国境内的各类企业的职工，国家机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位的工作人员和个体工商户的雇工。

3.灵活就业人员

参见“基本养老保险”中相关解释。

二、职工基本医疗保险制度的覆盖范围

1.职工基本医疗保险制度

在计划经济体制下，我国在城市建立了劳保医疗和公费医疗制度。从20世纪80年代开始，随着计划经济向市场经济体制的逐步转轨，公费医疗和劳保医疗制度日益显露出两大问题：一方面是部分企事业单位拖欠职工医药费严重，医疗保障基本名存实亡；另一方面又有国家和单位包揽过多，导致浪费现象严重，改革势在必行。1993年，党的十四届三中全会提出，在城镇建立社会统筹与个人账户相结合的职工医疗保险制度。国务院从1994年起，在江苏镇江、江西九江进行城镇职工医疗保险制度改革试点，试点后来扩大到20多个省区的近40个城市。1998年，在全国范围全面进行职工医疗保险制度改革。目前，城镇职工基本医疗保险制度已经在全国普遍建立，基本取代了劳保、公费医疗制度。

2.职工基本医疗保险制度的覆盖范围

根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号）规定，城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。这就是说，必须参加城镇职工基本医疗保险的单位和职工，既包括机关事业单位也包括城镇各类企业，既包括国有经济也包括非国有经济单位，既包括效益好的企业也包括困难企业。但对于乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，国家明确由各省、自治区、直辖市人民政府确定。这主要是考虑到对这部分人群管理的状况和医疗保险本身的特殊性。

随着我国经济体制改革的进一步深化和产业结构的调整，灵活就业人员逐步增加，这部分人的医疗保障问题日益突出。为解决灵活就业人员的医疗保障问题，劳动和社会保障部办公厅于2003年5月发布《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》（劳社厅发［2003］10号），明确将灵活就业人员纳入基本医疗保险制度范围：已与用人单位建立明确劳动关系的灵活就业人员，按照用人单位参加基本医疗保险的方法缴费参保；其他灵活就业人员，以个人身份缴费参保。但是，很多灵活就业人员由于工作地点和时间不固定、收入不稳定等原因，参保缴费积极性不高。

三、职工基本医疗保险的缴费义务人

1.以职工身份参保的，由用人单位和职工个人共同缴纳基本医疗保险费。根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号）规定，基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率应控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。具体缴费比例由各统筹地区根据实际情况确定。随着经济发展，用人单位和职工缴费率可作相应调整。目前，用人单位缴费率全国平均为7.43%，最低的为3%，较高的如上海、北京分别达到10%和9%；个人缴费全国平均为2%。

2.以灵活就业人员身份参保的，由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费。灵活就业人员可以自愿参加职工基本医疗保险，但参保后，应当依法缴费。根据《劳动和社会保障部办公厅关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》（劳社厅发［2003］10号）规定，灵活就业人员参加基本医疗保险要坚持权利和义务相对应、缴费水平与待遇水平相挂钩的原则。在参保政策和管理办法上既要与城镇职工基本医疗保险制度相衔接，又要适应灵活就业人员的特点。灵活就业人员参加基本医疗保险的缴费率原则上按照当地的缴费率确定。从统筹基金起步的地区，可参照当地基本医疗保险建立统筹基金的缴费水平确定。缴费基数可参照当地上一年度职工年平均工资核定。

四、关于基本医疗保险个人账户问题

在草案修改过程中，有意见提出，建议参照基本养老保险的规定，明确职工基本医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合。

立法机关会同国务院有关部门对这一意见进行了认真研究。国务院有关部门提出，医疗保险一般采取现收现付的办法，个人账户不是制度的必须要求。城镇职工基本医疗保险建立个人账户主要是为了保证公费医疗和劳保医疗向医疗保险顺利转轨，因为过去公费医疗和劳保医疗既报销大病住院费用，也负担门诊普通疾病的费用，为了实现平稳过渡，医保制度改革时引入了个人账户的设计。这一制度对实现公费医疗和劳保医疗向医疗保险的平稳过渡发挥了十分重要的作用，但其问题也日渐显现，如个人账户缺乏共济功能，资金沉淀过多，使用效率不高；管理复杂，监督管理困难，等等。因此，建议本法不作规定。经过认真研究，立法机关采纳了这一意见，本法中没有出现医疗保险个人账户的表述。

 

第二十四条 国家建立和完善新型农村合作医疗制度。

新型农村合作医疗的管理办法，由国务院规定。

【释义】本条是关于新型农村合作医疗制度的规定。

一、新型农村合作医疗制度的建立背景和主要内容

在计划经济体制下，我国在农村实行合作医疗制度。从20世纪80年代开始，随着农村生产关系和经营方式的改变，合作医疗制度已经难以为继，面临缺医少药的困境，需要重建医疗保障体系。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发［2002］13号）提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，到2010年在全国农村基本建立起这一制度。2003年1月，国务院办公厅转发《卫生部、财政部、农业部关于建立新型农村合作医疗制度意见》（国办发［2003］3号），决定从2003年开始按照“财政支持、农民自愿、政府组织”的原则组织进行试点。目前，新型农村合作医疗制度已在全国全面实施，覆盖了8.3亿农民。主要政策：

1.覆盖范围。所有农村居民都可以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗。此外，2009年3月，《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）的通知》（国发［2009］12号）进一步明确，积极推进城镇非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加城镇职工医保，灵活就业人员自愿选择参加城镇职工医保或城镇居民医保，参加城镇职工医保有困难的农民工，可以自愿选择参加城镇居民医保或户籍所在地的新农合。

2.基金筹集。新型农村合作医疗以政府资助为主，个人适当缴费。2003年，农民个人每年每人缴费不低于10元，政府对所有参保农民给予不低于年人均40元的补助，其中中央财政对中西部除市区以外参保农民每年每人补助20元，地方财政的资助额不低于20元。中央财政对东部省份也按中西部地区一定比例给予补助。2008年起，财政补助对参保农民的补助标准提高了一倍，即补助80元。2010年，全国新农合筹资水平提高到每人每年150元，其中各级财政对新型农村合作医疗的人均补助标准将提高到120元。

3.待遇支付。新型农村合作医疗一般采取以县（市）为单位进行统筹，主要补助参保农民的大额医疗费用或住院医疗费用。有条件的地方，可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助结合的办法。各县（市）确定支付范围、支付标准和额度。各县（市）确定支付范围、支付标准和额度。

二、新型农村合作医疗制度的性质和定位

新型农村合作医疗制度的性质和定位是本法起草过程中争议较大的一个问题。主要有两种观点：一种观点认为，新型农村合作医疗是我国覆盖城乡全体居民的基本医疗保险体系的重要组成部分，其主要政策和管理措施已经明确，有必要在本法中作出规定。另一种观点认为，新型农村合作医疗坚持参保自愿，在筹资上以政府补助为主，不符合社会保险的基本原则，不属于强制性的社会保险制度，且属于卫生部门的管理范畴，建议不在本法中作出规定。

在草案修改过程中，对这一问题的规定也经历了反复修改。2007年12月，国务院提请全国人大审议的草案稿，在第四条作了授权性规定：“国家逐步建立和完善城镇居民基本医疗保险、农村养老保险和新型农村合作医疗制度，具体办法由国务院规定。”一审后，立法机关对草案作了体例上的调整，将五项社会保险分设专章分别表述。草案二审稿第十九条（亦即第三章基本医疗保险的第一条）规定“基本医疗保险包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗”，同时对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的基本模式、待遇标准、费用支付等作了比较全面的规定。此外，草案二审稿第二十四条第二款还规定“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准、统一实施”，明确了统筹城乡居民基本医疗保险的方向。

草案二审以及公开征求意见期间，社会各方面对这一问题进行了热烈讨论，从全国人大常委会组成人员到专家学者，从国务院主管部门到各地方，对此都有不同意见。归纳起来，主要意见有：第一种意见认为，应当在本法中规定“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗合并实施”。第二种意见认为，新型农村合作医疗不是社会保险，是一种医疗保障措施，在社会保险法里将其规范为一种保险行为，可能会影响新农合制度的完善，需要慎重考虑。第三种意见认为，与其他的社会保险相比，基本医疗保险有很大的特殊性和复杂性，建议在本法中只作原则性和授权性的规定，为正在改革和完善医疗保障制度留下空间。第四种意见认为，三项制度有不同的产生背景，管理体制、运行机制不同，发展的水平也不同，还处在不断改革之中，合并的条件还不够成熟。应当保持制度的稳定性，不宜过快地将城乡医保进行统一。第五种意见认为，我国城乡间社会经济发展极不平衡，医疗制度和医疗消费水平也不一样，如果规定两项制度统一实施，可能会出现“穷帮富”的现象，损害农民的利益。第六种意见认为，制度统一可以，标准统一却要循序渐进，当务之急是应当尽快统一经办机制，这样符合制度分散风险和提高效率、节约成本的要求。第七种意见认为，我国基本医疗保险是由社会保险行政部门和卫生部门两个部门分别管理，立法要考虑到当前的状况，同时要为探索最优的基本保险管理体制留有余地，不一定写得太死。由于各方面意见分歧较大，全国人大立法机关删去了本法中有关新型农村合作医疗具体内容的规定，同时增加规定：“新型农村合作医疗的管理办法，由国务院规定。”

三、关于基本医疗保险城乡统筹管理

目前，我国基本医疗保障制度已经实现了对城乡居民的全覆盖，得到了人民群众的热烈拥护和普遍欢迎。但是，医疗保险制度改革的推进还存在一些亟待研究解决的问题，特别是城乡医疗保险制度分设、管理分离、资源分散，给推进城乡统筹、消除城乡二元结构、促进社会和谐带来了障碍和负面影响。因此，建立统筹城乡的医疗保障体系十分必要。

2009年3月，《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发［2009］6号）明确提出，“探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度”“随着经济社会发展，逐步提高筹资水平和统筹层次，缩小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一”“有效整合基本医疗保险经办资源，逐步实现城乡基本医疗保险行政管理的统一”。

根据中央医改文件要求和推进基本医疗保障制度建设的实际需要，一些地方积极开展了医疗保险城乡统筹的探索。据初步统计，目前探索医疗保险城乡统筹的地区有：天津、重庆和宁夏3个省级行政区、21个地级城市和103个县（区、市）。除浙江嘉兴和33县（区、市）城乡居民医疗保险由卫生部门统一管理外（职工医保仍由社保部门管理），其余地区均由社保部门统一管理。归纳起来，主要有三种模式：一是长珠模式，即长三角、珠三角等城镇化率较高、城乡差别不大的地区，实现了制度、管理、运行的统一；二是成渝模式，即重庆、成都等统筹城乡综合试点城市，打破人员身份界限，在同一制度下设置不同的缴费和待遇层次，参保人员可以自行选择；三是杭厦模式，即杭州、厦门等依托城镇医疗保险信息系统，在保持3种不同制度的同时，首先整合经办管理资源，提高管理效率。

 

第二十五条 国家建立和完善城镇居民基本医疗保险制度。

城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补助相结合。

享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分，由政府给予补贴。

【释义】本条是关于城镇居民基本医疗保险制度的规定。

一、城镇居民基本医疗保险制度的建立背景和主要内容

随着城镇职工医疗保险制度的全面实施和新型农村合作医疗试点工作的顺利推进，城镇学生、儿童等非从业城镇居民医疗问题日益突出，社会反响强烈。从2004年开始，部分地区开始探索建立城镇居民医疗保险制度，通过社会医疗保险来解决少年儿童等未就业居民的医疗问题，取得了较好效果。2006年，党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，“建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险”。2007年4月，国务院决定启动城镇居民基本医疗保险试点工作，并于当年7月印发了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发［2007］20号），全面部署试点工作。2007年选了88个城市启动试点，2008年在229个城市扩大试点，2009年全面推开。目前，各城市均已出台相关政策并启动实施，城镇居民基本医疗保险在制度上实现了对城镇居民的全面覆盖。截至2009年年底，参保人数达1.8亿人。主要政策：

1.覆盖范围。根据指导意见规定，不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。2008年10月，国务院办公厅发布《关于将大学生纳入城镇居民基本医疗保险试点范围指导意见》（国办发［2008］119号），明确将大学生也纳入城镇居民基本医疗保险试点范围。这样，城镇居民基本医疗保险制度就覆盖了全体城镇非从业居民。此外，2009年3月，《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）的通知》（国发［2009］12号）进一步明确，积极推进城镇非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加城镇职工医疗保险，灵活就业人员自愿选择参加城镇职工医疗保险或城镇居民医疗保险，参加城镇职工医疗保险有困难的农民工，可以自愿选择参加城镇居民医疗保险或户籍所在地的新型农村合作医疗。

2.资金筹集。城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助。各地根据当地的经济发展水平以及成年人和未成年人等不同人群的基本医疗消费需求，并考虑当地居民家庭和财政的负担能力，恰当确定筹资水平。从各地试点的实践看，成年人缴费一般在150～300元/年之间，未成年人缴费一般在50～100元/年之间。

3.管理制度和待遇支付。原则上与城镇职工基本医疗保险的规定一致，由人力资源社会保障部门所属的医疗保险经办机构统一管理。城镇居民医疗保险只建立统筹基金，不建立个人账户，基金主要用于支付住院医疗和部分门诊大病费用。有条件的地方，也可以探索门诊普通疾病医疗费用统筹的保障办法。

二、城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合

《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发［2007］20号）规定，要坚持低水平起步的原则，合理确定总体筹资标准以及财政补助和个人缴费标准。城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助。指导意见还规定了财政补助的基本标准，并明确随着经济发展和群众收入水平的提高，逐步提高筹资水平、保障标准和财政补助标准。2007年，对试点城市的参保居民，政府每年按不低于人均40元给予补助，其中，中央财政对中西部地区按人均20元给予补助，对东部地区参照新型农村合作医疗的补助办法给予适当补助。在此基础上，对属于低保对象等困难居民参保所需家庭缴费部分，政府每年再给予补助。财政补助的具体方案由财政部门商劳动保障、民政等部门研究确定，补助经费纳入各级政府的财政预算。

2008年，人力资源和社会保障部、财政部下发的《关于做好2008年城镇居民基本医疗保险试点工作的通知》（人社部发［2008］39号），将政府对试点城市参保居民的补助标准，由2007年的不低于人均40元提高到不低于80元，其中中央财政对中西部地区按人均40元给予补助，对东部地区参照新型农村合作医疗的补助标准同步提高。2009年3月，《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）的通知》（国发［2009］12号）进一步提出，2010年各级财政对城镇居民基本医疗保险的补助标准提高到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准，具体缴费标准由省级人民政府制定。

本法对城镇居民基本医疗保险制度的规定，经历了一个从原则到具体的过程。2007年12月，国务院提请全国人大审议的草案稿，仅在第四条作了原则规定：“国家逐步建立和完善城镇居民基本医疗保险、农村养老保险和新型农村合作医疗制度，具体办法由国务院规定。”主要是因为城镇居民基本医疗保险刚开始试点，试点范围只有88个城市，实践经验尚不充分。但这项工作推进得很快，两年多时间就在全国全面推行。与此相适应，在总结试点经验的基础上，草案三审稿对城镇居民基本医疗保险制度的基本模式、待遇标准、费用支付等作了比较全面的规定，并明确了“城镇居民基本医疗保险实行家庭缴费和政府补助相结合”的基本模式。这也体现了“立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应”的精神。

在草案修改审议过程中，有委员建议将本条中“家庭”修改为“个人”，主要理由：一是从社会保险的权利义务关系来说，参保并按照规定缴费是享受待遇的前提条件，家庭不是法律上规定的权利义务关系的主体，权利人是个人，义务人却为家庭，法律关系模糊。二是“家庭”一词没有准确定义，在操作中不好把握。全国人大立法机关采纳了这一意见，将其修改为：“城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。”

三、对缴费困难人员的补贴政策

《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发［2007］20号）规定：对试点城市的参保居民，政府每年按不低于人均40元给予补助。在此基础上，对属于低保对象的或重度残疾的学生和儿童参保所需的家庭缴费部分，政府原则上每年再按不低于人均10元给予补助，其中，中央财政对中西部地区按人均5元给予补助；对其他低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人等困难居民参保所需家庭缴费部分，政府每年再按不低于人均60元给予补助，其中，中央财政对中西部地区按人均30元给予补助。财政补助的具体方案由财政部门商劳动保障、民政等部门研究确定，补助经费要纳入各级政府的财政预算。

对困难人员参加城镇居民基本医疗保险给予补贴，是从制度上解决城市贫困人口基本医疗保障问题的重要途径，体现了社会主义制度的优越性和全心全意为人民服务的根本宗旨。在总结实践经验的基础上，本法明确了享受城镇居民医疗保险缴费补贴的人员范围。主要包括：享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人和未成年人。

1.享受最低生活保障的人

最低生活保障，指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定现金资助，以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民，从实际执行情况来开，主要是以下三类人员：（1）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；（2）领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；（3）在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。

《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号）规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。

2.丧失劳动能力的重度残疾人

丧失劳动能力，是指已经失去劳动的能力。丧失劳动能力又分完全丧失劳动能力和大部分丧失劳动能力两个程度档次。根据劳动保障部印发的《职工非因工伤残或因病丧失劳动能力程度鉴定标准（试行）》（劳社部发［2002］8号）规定，完全丧失劳动能力，是指因损伤或疾病造成人体组织器官缺失、严重缺损、畸形或严重损害，致使伤病的组织器官或生理功能完全丧失或存在严重功能障碍。大部分丧失劳动能力，是指因损伤或疾病造成人体组织器官大部分缺失、明显畸形或损害，致使受损组织器官功能中等度以上障碍。如果伤病职工同时符合不同类别疾病三项以上（含三项）“大部分丧失劳动能力”条件时，可确定为“完全丧失劳动能力”。

根据我国制定的五类残疾标准，重度残疾人包括：视力残疾中的一级盲、二级盲；听力残疾中的一级；言语残疾中的一级；肢体残疾中的一级；智力残疾中的一级、二级；精神残疾中的一级（灵活就业除外）。

3.低收入家庭60周岁以上的老年人和未成年人

城市低收入家庭，是指家庭成员人均收入和家庭财产状况符合当地人民政府规定的低收入标准的城市居民家庭。家庭成员是指具有法定赡养、抚养或扶养关系并共同生活的人员。根据《民政部、国家发展改革委、公安部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、人民银行、税务总局、工商总局、统计局、证监会关于印发〈城市低收入家庭认定办法〉的通知》（民发［2008］156号）规定，城市低收入家庭收入标准主要包括家庭收入和家庭财产两项指标，应当根据当地经济和社会发展水平，统筹考虑居民人均可支配收入、最低生活保障标准、最低工资标准以及住房保障和其他社会救助的关系，以满足城市居民基本生活需求为原则，按照不同救助项目需求和家庭支付能力确定。直辖市、设区的市低收入家庭收入标准，由市人民政府制定；县（市）城市低收入家庭收入标准，由县（市）人民政府制定，并报上级人民政府备案。

 

第二十六条 职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的待遇标准按照国家规定执行。

【释义】本条是关于职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的待遇标准的规定。

一、医疗保险待遇

医疗保险待遇支付是基本医疗保险制度保障参保人员权益、实现医疗保险目的的关键环节。在实行医疗保险制度以前，医疗费用一般由病人自己或其家庭负担，其享受水平受患者个人或家庭经济的制约，并有可能因为疾病影响到个人的生活。实行医疗保险制度后，这种风险通过社会的共同帮助得到分担，向医疗服务提供者支付医疗费用的关系也发生了变化，由社会保险经办机构代表参保人向医疗服务提供者支付费用。医疗保险待遇支付具有以下特点：

第一，医疗保险待遇支付具有复杂多样性。在医疗保险中，参保人可以直接获得医疗保险经济补偿，也可以间接地通过享受一定量的医疗服务获得补偿。也就是说，医疗保险待遇享受的对象是参保人，但社会保险经办机构在进行费用支付时，对象可以是参保人，也可以是医疗服务提供者，方式多种但各有利弊。

第二，社会保险经办机构与医疗服务机构通过签订合同来规定双方的权利和义务，医疗服务机构必须按照合同范围为参保人提供适宜的医疗服务，有权向社会保险经办机构申请医疗费用偿付，社会保险经办机构有义务承担医疗费用偿付责任。

第三，医疗保险待遇支付是有限的。基本医疗保险提供的保障范围是有限的，只有属于保障范围内的医疗服务才能获得经济补偿，超出保障范围以外的医疗费用，医疗保险基金不予支付。

目前，医疗保险待遇支付标准主要包括三个方面：一是起付线，即参保人发生医疗费用后，首先自付一定额度的医疗费用，超过此标准的医疗费用才由社会保险经办机构支付；二是按比例分担（即“报销”比例），即参保人和社会保险经办机构各自按一定比例共同负担医疗费用；三是最高支付限额（俗称“封顶线”），即社会保险经办机构为参保人支付医疗费用，达到一个规定额度后就不再支付了。

二、按照国家规定执行

在草案修改过程中，对于是否在本法中规定基本医疗保险待遇的具体项目和标准，有两种不同意见。一种意见认为，在本法中明确规定医疗保险起付标准、支付比例等问题，体现了社会保险权利与义务对应的原则，有利于参保人员的医疗保险权益的保障；另一种意见认为，由于我国各地经济发展水平不同，医疗服务提供能力和医疗消费水平等差距都很大，国务院只对基本医疗保险起付标准、支付比例和最高支付限额等作原则规定，具体待遇给付标准由统筹地区人民政府按照以收定支的原则确定。经过认真研究，立法机关采纳了后一种意见，本法没有对基本医疗保险待遇项目和享受条件作更为具体的规定，只规定“职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的待遇标准按照国家规定执行”。这里的“国家规定”，主要是指国务院关于基本医疗保险制度的若干规定以及各统筹地区人民政府根据国务院授权制定的具体标准。现行的国家规定如下：

1.职工基本医疗保险的待遇标准

根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号）规定，基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户构成。统筹基金和个人账户划定各自的支付范围，分别核算，不得互相挤占。个人账户主要用于门诊（小病）医疗费用支出，统筹基金主要用于住院（大病）医疗费用支出。统筹基金起付标准以下的医疗费用，从个人账户中支付或由个人自付。起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用，主要从统筹基金中支付，个人也要负担一定比例。统筹基金的具体起付标准、最高支付限额以及在起付标准以上和最高支付限额以下医疗费用的个人负担比例，由统筹地区根据以收定支、收支平衡的原则确定。

（1）基本医疗保险统筹基金的起付标准。国务院规定的统筹基金起付标准原则上控制在当地职工年平均工资的10%左右。各地设定统筹基金起付标准要综合考虑三方面的因素：一要考虑统筹基金的支付能力，保证收支平衡。二要考虑个人的负担能力，起付标准定得过高，享受人群很少，个人账户支付范围过大，个人负担过重，而统筹基金结余过多，就失去了社会共济的意义。三要区别不同统账结合方式，一般按费用或病种划分统账支付范围的，可以年度累计发生费用设定统筹基金起付标准，职工在一个年度内，累计达到一定费用，就可以进行统筹基金支付。

（2）基本医疗保险统筹基金的最高支付限额。一般是根据大额医疗费用人群分布情况测算确定的。1997年全国职工平均工资的4倍大致为2.6万元。根据全国40多个城市的抽样调查，绝大多数患病职工的年医疗费用都在3万元以内，超过3万元的，只占就医人群的不到0.4%。所以，当时国务院规定的统筹基金最高支付限额控制在当地职工平均工资的4倍左右。随着经济社会发展水平不断提高，也应当相应提高职工医疗保障水平，2009年，国务院决定将统筹基金最高支付限额提高到当地职工平均工资的6倍左右。

（3）在起付标准以上和最高支付限额以下医疗费用的个人负担比例。根据国务院规定，起付标准以上和最高支付限额以下医疗费用主要从统筹基金中支付，个人也要负担一定比例，个人负担比例由统筹地区根据以收定支、收支平衡的原则确定。实践中，个人负担比例与就诊医院的级（类）别相关，就诊的医院级别越高，个人负担比例越高。例如，在一级（类）医院住院的，在职人员个人支付20%，统筹基金支付80%；退休人员个人支付15%，统筹基金支付85%。在二级（类）医院住院的，在职人员个人支付25%，统筹基金支付75%；退休人员个人支付20%，统筹基金支付80%。在三级（类）医院住院的，在职人员个人支付30%，统筹基金支付70%；退休人员个人支付25%，统筹基金支付75%。

综上所述，基本医疗保险统筹基金按照规定的比例负担起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费，其他医疗费用从个人账户中支付或由个人自付。统筹基金的具体起付标准、最高支付限额以及在起付标准以上和最高支付限额以下医疗费用的个人负担比例，由统筹地区确定。

（4）《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号）还对一些特殊人员的医疗待遇作了规定，主要有：

第一，离休人员、老红军的医疗待遇不变，医疗费用按原资金渠道解决，支付确有困难的，由同级人民政府帮助解决。离休人员、老红军的医疗管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。

第二，二等乙级以上革命伤残军人的医疗待遇不变，医疗费用按原资金渠道解决，由社会保险经办机构单独列账管理。医疗费支付不足部分，由当地人民政府帮助解决。

第三，退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费。对退休人员个人账户的计入金额和个人负担医疗费的比例给予适当照顾。

第四，国家公务员在参加基本医疗保险的基础上，享受医疗补助政策。

根据这一规定，2000年5月，国务院办公厅转发了《劳动保障部、财政部关于实行国家公务员医疗补助意见》（国办发［2000］37号），明确医疗补助经费主要用于基本医疗保险统筹基金最高支付限额以上，符合基本医疗保险用药、诊疗范围和医疗服务设施标准的医疗费用补助；在基本医疗保险支付范围内，个人自付超过一定数额的医疗费用补助；中央和省级人民政府规定享受医疗照顾的人员，在就诊、住院时按规定补助的医疗费用。补助经费的具体使用办法和补助标准，由各地按照收支平衡的原则作出规定。医疗补助经费由同级财政列入当年财政预算，专款专用、单独建账、单独管理，与基本医疗保险基金分开核算。

此外，为了不降低企业职工现有的医疗消费水平，在参加基本医疗保险的基础上，作为过渡措施，允许建立企业补充医疗保险。企业补充医疗保险费在工资总额4%以内的部分，从职工福利费中列支，福利费不足列支的部分，经同级财政部门核准后列入成本。

2.新型农村合作医疗的待遇标准

根据《国务院办公厅转发卫生部、财政部、农业部关于建立新型农村合作医疗制度意见》（国办发［2003］3号）规定，新型农村合作医疗基金主要补助参加新型农村合作医疗农民的大额医疗费用或住院医疗费用。有条件的地方，可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助结合的办法，既提高抗风险能力又兼顾农民受益面。对参加新型农村合作医疗的农民，年内没有动用农村合作医疗基金的，要安排进行一次常规性体检。各省、自治区、直辖市要制定农村合作医疗报销基本药物目录。各县（市）要根据筹资总额，结合当地实际，科学合理地确定农村合作医疗基金的支付范围、支付标准和额度，确定常规性体检的具体检查项目和方式，防止农村合作医疗基金超支或过多结余。

为了提高农民医疗保障水平，根据中央医改文件精神，2009年7月，卫生部、民政部、财政部、农业部和中医药局联合发布《关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的意见》（卫农卫发［2009］68号）提出，从2009年下半年开始，新农合补偿封顶线（最高支付限额）达到当地农民人均纯收入的6倍以上。同时，调整新农合补偿方案，适当扩大受益面和提高保障水平，使农民群众更多受益。开展住院统筹加门诊统筹的地区，要适当提高基层医疗机构的门诊补偿比例，门诊补偿比例和封顶线要与住院补偿起付线和补偿比例有效衔接。开展大病统筹加门诊家庭账户的地区，要提高家庭账户基金的使用率，有条件的地区要逐步转为住院统筹加门诊统筹模式。要扩大对慢性病等特殊病种大额门诊医药费用纳入统筹基金进行补偿的病种范围。要结合门诊补偿政策，合理调整住院补偿起付线，适当提高补偿比例和封顶线，扩大补偿范围。年底基金结余较多的地区，可以按照规定开展二次补偿或健康体检工作，使农民充分受益。

3.城镇居民基本医疗保险的待遇标准

根据《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发［2007］20号）规定，城镇居民基本医疗保险只建立统筹基金，不建个人账户。城镇居民基本医疗保险基金重点用于参保居民的住院和门诊大病医疗支出，有条件的地区可以逐步试行门诊医疗费用统筹。城镇居民基本医疗保险基金的使用要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则。基金起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用，由基金和城镇居民按一定比例分担；起付标准以下的医疗费用由参保居民个人承担。要合理制定城镇居民基本医疗保险基金起付标准、支付比例和最高支付限额，完善支付办法，合理控制医疗费用。

由此可以看出，国务院并没有明确城镇居民基本医疗保险基金起付标准、支付比例和最高支付限额，只是规定了“以收定支、收支平衡、略有结余”的原则，具体标准都授权由地方规定。从实践看，由于经济发展水平、医疗消费水平和人口结构等差异较大，各地规定的待遇标准也高低不一。一般来说，学生儿童发生的医疗费用的最高支付限额高于成年居民；个人负担比例和医疗机构的级别成正比，医疗机构级别越高，个人负担比例越高。有的地区还建立了缴费与待遇相挂钩的激励机制。即设置不同档次的缴费标准，由居民自愿选择，缴费标准越高，统筹基金的支付限额和报销比例越高；为了鼓励城镇非从业居民早参保和连续缴费，对最高支付限额设定不同档次，连续缴费年限越长，可分档逐级提高。有的地区建立了门（急）诊大额医疗费用补助制度，规定在一个年度内参保人员发生一定数额以上的门（急）诊医疗费用，统筹基金按照一定比例给予报销。

为了贯彻中央医改文件精神，进一步提高城镇居民基本医疗保障水平，2009年7月，人力资源社会保障部、财政部、卫生部联合发布《关于开展城镇居民基本医疗保险门诊统筹的指导意见》（人社部发［2009］66号），要求有条件的地区逐步开展城镇居民基本医疗保险门诊统筹工作，切实减轻参保居民门诊医疗费用负担。2010年6月，人力资源社会保障部、财政部联合发布《关于做好2010年城镇居民基本医疗保险工作的通知》（人社部发［2010］39号），要求将2010年居民医保基金最高支付限额提高到居民可支配收入的6倍以上；逐步提高住院医疗费用基金支付比例，原则上参保人员住院政策范围内医疗费用基金支付比例要达到60%，二级（含）以下医疗机构住院政策范围内医疗费用基金支付比例要达到70%；明确2010年要在60%的统筹地区建立城镇居民医保门诊统筹。

 

第二十七条 参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。

【释义】本条是关于退休人员基本医疗保险待遇的规定。

一、退休人员享受基本医疗保险待遇的条件

根据本法规定，退休人员按照国家规定享受基本医疗保险待遇，需要满足三个条件：参加职工基本医疗保险、达到法定退休年龄、累计缴费达到国家规定年限。

1.参加职工基本医疗保险的个人

本条所说的参加职工基本医疗保险的个人，主要是指在用人单位工作并参加职工基本医疗保险的职工和按照本法第二十三条第二款的规定参加职工基本医疗保险的灵活就业人员。

2.达到法定退休年龄

根据《公务员法》规定，公务员退休方式包括法定退休和自愿退休两种。（1）法定退休，是指公务员达到国家规定的退休年龄（即男年满60周岁、女年满55周岁）或者完全丧失工作能力的，应当退休。（2）自愿退休，是指公务员在未达到法定退休年龄但符合一定条件时，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休。主要有两种情形：一是工作年限满30年的；二是距国家规定的退休年龄不足5年，且工作年限满20年的。

关于公务员以外的其他人员的退休年龄按照1978年6月国务院颁发的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》（国发［1978］104号）的规定执行。具体内容参见养老保险部分。

3.累计缴费达到国家规定年限

这里所说的“累计缴费”，是指缴纳职工基本医疗保险费累计达到国家规定年限，但不包括城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度的缴费年限。之所以限定在“职工基本医疗保险”范围内，是因为本条就是职工医疗保险制度中一部分人——退休人员退休后享受基本医疗保险待遇的一个特殊规定。和城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗相比，职工基本医疗保险制度有其特殊性：（1）职工基本医疗保险制度是在改革劳保医疗和公费医疗制度的背景下建立起来的，和以前的制度有一定政策连续性；而城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗分别是2007年、2003年开始建立起来的。（2）参保对象不同，三项制度分别覆盖城镇就业人员、城镇非从业居民和农村居民。（3）筹资水平不同，职工基本医疗保险筹资远高于其他两项制度。累计缴费年限，不同于连续缴费年限，包括个人在中断缴费前后的缴费年限，也包括个人在不同统筹地区的缴费年限。

关于“国家规定年限”。《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号）中，没有规定退休人员需要缴费达到一定年限才可以享受基本医疗保险待遇。实践中，由于退休人员不缴纳基本医疗保险费，其个人账户资金从统筹基金划拨，其医疗待遇由统筹基金支付，为了做到统筹基金收支平衡，切实保障退休人员医疗保障待遇水平，各统筹地区都对退休人员享受医疗保险待遇的最低缴费年限作了相关规定，一般为20～30年不等。从实际效果看，起到了促进参保人员连续缴费的目的，也维护了制度公平。在总结各地实践经验的基础上，本法规定“累计达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇”。需要特别说明的是，本条所说的“国家规定年限”，既包括职工实际缴纳基本医疗保险费的年限，也包括职工参加基本医疗保险前的“视同缴费年限”。

在草案修改审议过程中，有一种意见认为，各地缴费年限长短规定不一，需要国家层面进行统一，建议参照基本养老保险待遇领取条件中累计缴费年限满“十五年”的写法，作出明确。立法机关会同国务院有关部门研究后认为，影响缴费年限的因素很多，且变化快，如医疗费增长速度、待遇水平变化、人口老龄化程度和期望寿命等，很难准确测定缴费年限并保持不变。同时，每个时期缴费年限的调整要考虑当时的就业情况、政治经济发展情况等相关因素。因此，本法中不宜规定得太死。

4.未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限

为了解决部分职工因为缴费不足国家规定的年限，无法享受退休人员基本医疗保险待遇的问题，使职工基本医疗保险惠及更多人，本法规定“未达到国家规定年限，可以缴费至国家规定年限”。在草案修改审议过程中，有的意见建议明确规定继续缴纳的方式，是一次性缴纳还是逐年继续缴纳？立法机关会同国务院有关部门进行了认真研究。从各地实践看，各地做法不一。有的地方规定，累计缴费不足国家规定年限的，个人可以按上一年当地职工平均工资的一定比例，继续按月缴纳基本医疗保险费；也有的地方规定，可以自愿申请一次性补缴差额年限的基本医疗保险费。除此之外，这部分人群还可以通过参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗，解决其基本医疗保障问题。因此，立法机关对此只作了原则规定。

二、退休人员基本医疗保险待遇的主要内容

根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号）规定，退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费。对退休人员个人账户的计入金额和个人负担医疗费的比例给予适当照顾。这表明，退休人员享有比在职职工更优惠的基本医疗保险待遇。这样规定的主要考虑是：退休人员在以前的工作期间，已经为社会作出了贡献，而且退休职工一般患病较多，是需要社会照顾的脆弱人群；再加上退休后收入较低，特别是职工基本医疗保险制度建立时退休的职工，没有足够的用于医疗支出的积累，医疗负担较重。对退休人员的优惠体现在三个方面：

一是退休人员个人不缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；而在职职工享受基本医疗保险待遇的前提条件是用人单位和个人均按规定缴纳了基本医疗保险费。

二是为退休人员建立基本医疗保险个人账户。建立退休人员个人账户的资金从统筹基金中划拨，且总的个人账户记入水平不得低于职工个人账户的水平。举个例子：假如一个统筹地区基本医疗保险筹资水平为6%＋2%，当地确定50～60岁老职工的单位缴费划入个人账户的比例为40%，则一个老职工当期个人账户记入金额为2%＋6%×40%，为4.4%，则退休人员个人账户的记入金额不得低于4.4%的水平。也有的地区是按照一定数额直接划到退休人员个人账户中，例如，北京市规定70岁以上退休人员个人账户按每人每月110元划入，70岁以下退休人员个人账户按每人每月100元划入。

三是对退休人员个人负担医疗费用的比例给予照顾。一般来说，基本医疗保险基金的起付标准退休人员要低于在职职工，例如，北京市规定的退休人员起付线是1 300元，而在职职工是2 000元。对于在起付标准以上和最高支付限额以下医疗费用，退休人员的自付比例也低于在职职工。

此外，在具体实践中，一些地方还将老年人易患的一些慢性病的门诊费用纳入了统筹基金的支付范围。

三、关于退休人员不缴纳基本医疗保险费问题

在草案修改审议过程中，一些全国人大常委会委员和专家提出，“退休后不再缴纳基本医疗保险费”的规定不妥，建议规定退休人员按照基本养老金的一定比例缴纳基本医疗保险费。他们的主要考虑是：其一，目前占参保人数25%的退休人员花费了60%的医疗费用，人均支出是在职职工的4.5倍。随着我国老龄化的加快，老年人口数量快速增加，而老年人的人均医疗费用支出大，导致医疗费用迅猛增加；相应地，在职职工比例减小导致基金收入相对减少，由此造成医疗保险基金支付压力越来越大，最终医疗保险制度将无法维持；退休人员继续缴费有利于提高医疗保险基金支撑能力，对应对人口老龄化有重要意义。其二，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度中参保的老年人都需要缴费，而退休职工继续长期维持不缴费，会导致政策的不平衡。其三，从德国等一些实行社会保险的国家来看，退休人员一般采取继续缴费的办法。立法机关对这些意见进行了认真研究，认为退休人员不缴费是现行政策规定，面且目前医疗保险基金也能承受，在法中明确更有利于保障退休人员医疗待遇，因此法律维持了现行规定。

 

第二十八条 符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准以及急诊、抢救的医疗费用，按照国家规定从基本医疗保险基金中支付。

【释义】本条是关于基本医疗保险基金支付范围的规定。

《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号）规定：“确定基本医疗保险的服务范围和标准。劳动保障部会同卫生部、财政部等有关部门制定基本医疗服务的范围、标准和医药费用结算办法，制定国家基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准及相应的管理办法。各省、自治区、直辖市劳动保障行政管理部门根据国家规定，会同有关部门制定本地区相应的实施标准和办法。”

一、基本医疗保险药品目录

为了贯彻落实《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号），保障职工基本医疗用药，合理控制药品费用，规范基本医疗保险用药范围管理，1999年5月，劳动保障部、国家计委、国家经贸委、财政部、卫生部、药品监管局、中医药局制定了《城镇职工基本医疗保险用药范围管理暂行办法》（劳社部发［1999］15号），规定基本医疗保险用药范围通过制定《基本医疗保险药品目录》（简称《药品目录》）进行管理。纳入《药品目录》的药品，应是临床必需、安全有效、价格合理、使用方便、市场能够保证供应的药品，包括西药、中成药（含民族药）、中药饮片（含民族药）三部分，由国家在全国范围内组织临床医学、药学专家评审制定。

《药品目录》中的西药和中成药在《国家基本药物》的基础上遴选，并分“甲类目录”和“乙类目录”。“甲类目录”的药品是临床治疗必需，使用广泛，疗效好，同类药品中价格低的药品。“乙类目录”的药品是可供临床治疗选择使用，疗效好，同类药品中比“甲类目录”药品价格略高的药品。“甲类目录”由国家统一制定，各地不得调整。“乙类目录”由国家制定，各省、自治区、直辖市可根据当地经济水平、医疗需求和用药习惯，适当进行调整，增加和减少的品种数之和不得超过国家制定的“乙类目录”药品总数的15%。

基本医疗保险参保人员使用西药和中成药发生的费用超出药品目录范围的，基本医疗保险基金不予支付，属于药品目录范围内的按以下原则支付：一是使用“甲类目录”的药品所发生的费用，按基本医疗保险的规定支付。二是使用“乙类目录”的药品所发生的费用，先由参保人员自付一定比例，再按基本医疗保险的规定支付。个人自付的具体比例，由统筹地区规定，报省、自治区、直辖市劳动保障行政部门备案。三是使用中药饮片所发生的费用，属于不予支付费用的药品目录内的，基本医疗保险基金不予支付，不在不予支付费用的药品目录内的，按基本医疗保险规定的标准给予支付。

第一版的《药品目录》于2000年颁布。2004年，根据参保人员用药需求的变化，劳动保障部发布《关于印发国家基本医疗保险和工伤保险药品目录的通知》（劳社部发［2004］23号），将险种适用范围从基本医疗保险扩大到工伤保险，并在保持用药水平相对稳定与连续的基础上，增加了新的品种。2009年，为贯彻中央医改文件精神，人力资源社会保障部发布《关于印发国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录的通知》（人社部发［2009］159号），再次对目录进行了调整，将险种适用范围从基本医疗保险、工伤保险扩大到生育保险，并适当扩大了用药范围和提高了用药水平。与此相适应，各地也对本地区药品目录作了相应调整。从近几年药品目录执行情况看，社会各界反映普遍较好，广大参保人员的基本用药需求得到了保障。

二、基本医疗保险诊疗项目范围

诊疗项目，一是指医疗技术劳务项目，如体现医疗劳务的诊疗费、手术费、麻醉费、化验费等，体现护理人员劳务的护理费、注射费等，但不包括一些非医疗技术劳务，如护工、餐饮等生活服务。二是指采用医疗仪器、设备和医用材料进行的诊断、治疗项目，如与检验有关的化验仪器，B超、CT等诊断设备，各种输液、导管、人工器官等医用材料等，一些非诊断、治疗用途的仪器设备和材料不属于诊疗项目的范围，如用于医院管理的仪器设备、改善生活环境的服务设施等。

为了贯彻落实《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号），加强基本医疗保险基金的支出管理，1999年6月，劳动保障部、国家发展计划委员会、财政部、卫生部和国家中医药管理局联合制定了《关于城镇职工基本医疗保险诊疗项目管理的意见》（劳社部发［1999］22号），明确基本医疗保险诊疗项目通过制定基本医疗保险诊疗项目范围和目录进行管理。该指导意见采用排除法分别规定基本医疗保险不予支付费用的诊疗项目范围和基本医疗保险支付部分费用的诊疗项目范围。基本医疗保险不予支付费用的诊疗项目，主要是一些非临床诊疗必需、效果不确定的诊疗项目以及属于特需医疗服务的诊疗项目。基本医疗保险支付部分费用的诊疗项目，主要是一些临床诊疗必需、效果确定但容易滥用或费用昂贵的诊疗项目。各省（自治区、直辖市）劳动保障行政部门要根据国家基本医疗保险诊疗项目范围的规定，组织制定本省的基本医疗保险诊疗项目目录。对于国家基本医疗保险诊疗项目范围规定的基本医疗保险不予支付费用的诊疗项目，各省可适当增补，但不得删减。对于国家基本医疗保险诊疗项目范围规定的基本医疗保险支付部分费用的诊疗项目，各省可根据实际适当调整，但必须严格控制调整的范围和幅度。

参保人员发生的诊疗项目费用，属于基本医疗保险不予支付费用诊疗项目目录以内的，基本医疗保险基金不予支付。属于基本医疗保险支付部分费用诊疗项目目录以内的，先由参保人员按规定比例自付后，再按基本医疗保险的规定支付。属于按排除法制定的基本医疗保险不予支付费用和支付部分费用诊疗项目目录以外的，或属于按准入法制定的基本医疗保险准予支付费用诊疗项目目录以内的，按基本医疗保险的规定支付。

三、基本医疗保险医疗服务设施标准

基本医疗保险医疗服务设施是指由定点医疗机构提供的，参保人员在接受诊断、治疗和护理过程中必需的生活服务设施。患者在门（急）诊和住院治疗期间，不仅需要用药、诊疗等医疗技术服务，也需要一些与诊断、治疗和护理密切相关的生活服务设施，如住院期间使用的病床等。

劳动保障部、国家发展计划委员会、财政部、卫生部和国家中医药管理局联合制定的《关于确定城镇职工基本医疗保险医疗服务设施范围和支付标准的意见》（劳社部发［1999］22号）规定，基本医疗保险医疗服务设施费用主要包括住院床位费及门（急）诊留观床位费。根据各省（市、区）物价部门的规定，住院床位费和门（急）诊留观床位费主要包括三类费用：一是属病房基本配置的日常生活用品如床、床垫、床头柜、椅、蚊帐、被套、床单、热水瓶、洗脸盆（桶）等的费用，二是院内运输用品如担架、推车等的费用，三是水、电等费用。对这些费用，基本医疗保险基金不另行支付，定点医疗机构也不得再向参保人员单独收费。基本医疗保险基金不予支付的生活服务项目和服务设施费用，主要包括五大类：一是就（转）诊交通费、急救车费；二是空调费、电视费、电话费、婴儿保温箱费、食品保温箱费、电炉费、电冰箱费及损坏公物赔偿费；三是陪护费、护工费、洗理费、门诊煎药费；四是膳食费；五是文娱活动费以及其他特需生活服务费用。由于各地生活环境差异很大，有的医疗服务设施项目在某些地方可能不是必要的，但在另一些地方则是必要的，如取暖费在北方的寒冷地区就属必要。对这类医疗服务设施项目是否纳入基本医疗保险基金支付范围，各省（区、市）劳动保障行政部门可以结合本地经济发展水平和基本医疗保险基金承受能力自行规定。

基本医疗保险住院床位费支付标准，由各统筹地区劳动保障行政部门按照本省物价部门规定的普通住院病房床位费标准确定。基本医疗保险门（急）诊留观床位费支付标准按本省物价部门规定的收费标准确定，但不得超过基本医疗保险住院床位费支付标准。参保人员的实际床位费标准低于基本医疗保险住院床位费支付标准的，以实际床位费标准按基本医疗保险的规定支付；高于基本医疗保险住院床位费支付标准的，在支付标准以内的费用，按基本医疗保险的规定支付，超出部分由参保人员自付。

四、急诊、抢救的医疗费用

急诊，是指医疗机构为急性病患者进行紧急治疗的门诊。抢救，是指在紧急危险情况下的迅速救护。和一般治疗相比，急诊、抢救的特点是变化急骤、时间性强，随机性大，病谱广泛、多科交叉、涉及面广，而且急危重病人的诊治风险大、社会责任重。在定点医疗机构发生的符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准的急诊、抢救的医疗费用，应当由基本医疗保险基金按照国家规定支付。除此之外，对急诊、抢救的医疗费用也有一定的特殊照顾。表现在两个方面：

一是适当放宽用药范围。根据《城镇职工基本医疗保险用药范围管理暂行办法》（劳社部发［1999］15号）规定，急救、抢救期间所需药品的使用可适当放宽范围，各统筹地区要根据当地实际制定具体的管理办法。

二是放宽了就医医院范围。根据国务院规定，基本医疗保险实行定点医疗机构和定点药店管理，只有在定点医疗机构治疗发生的医疗费用，基本医疗保险基金才予以支付，在非定点医疗机构治疗发生的医疗费用，基本医疗保险基金不予支付。但是，参保人员患危、重病时，可在就近医院进行急诊、抢救治疗，也就是说，在非定点医疗机构发生的急救、抢救的医疗费用，也可以按照规定从基本医疗保险基金中支付。但是，为了加强医疗服务管理，控制医疗费用，各地也规定了一些限制条件。例如，有的地方规定，在非定点医疗机构紧急救治的，病情稳定后应当及时转往定点医疗机构治疗。也有的地方规定，参保人员因急诊抢救在就近的非定点医院就诊住院的，应及时凭急诊病历及相关材料到当地社会保险经办机构办理登记手续，待治疗终结后，经社会保险经办机构审核，符合政策规定的给予报销；未办理登记手续的，基本医疗保险基金不予支付。

《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发［2007］20号）规定：“对城镇居民基本医疗保险的医疗服务管理，原则上参照城镇职工基本医疗保险的有关规定执行，具体办法由试点城市劳动保障部门会同发展改革、财政、卫生等部门制定。要综合考虑参保居民的基本医疗需求和基本医疗保险基金的承受能力等因素，合理确定医疗服务的范围。”从各地实践看，城镇居民基本医疗保险和职工基本医疗保险基本上执行相同的基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准。

《国务院办公厅转发卫生部、财政部、农业部关于建立新型农村合作医疗制度意见》（国办发［2003］3号）规定：“农村合作医疗基金主要补助参加新型农村合作医疗农民的大额医疗费用或住院医疗费用。各省、自治区、直辖市要制定农村合作医疗报销基本药物目录。各县（市）要根据筹资总额，结合当地实际，科学合理地确定农村合作医疗基金的支付范围、支付标准和额度，确定常规性体检的具体检查项目和方式，防止农村合作医疗基金超支或过多结余。”各地卫生行政部门也根据当地实际情况，制定了农村合作医疗报销基本药物目录以及农村合作医疗基金的支付范围、支付标准和额度，符合规定的，由农村合作医疗基金支付。

 

第二十九条 参保人员医疗费用中应当由基本医疗保险基金支付的部分，由社会保险经办机构与医疗机构、药品经营单位直接结算。

社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度，方便参保人员享受基本医疗保险待遇。

【释义】本条是关于基本医疗保险费用结算管理的规定。

一、相关概念

1.社会保险经办机构

社会保险经办机构是指依照国家法律规定，具体经办社会保险业务的机构。目前，我国社会保险经办机构分中央和地方两个层次。中央一级的机构是人力资源社会保障部社会保险事业管理中心，受部委托负责组织指导全国社会保险经办机构开展社会保险相关工作，不承担具体经办事务。地方社会保险经办机构包括省、地（市）和县（市、区）三级，在一些乡镇和城市社区还设有社会保障事务所，作为业务平台，从事社会保险经办业务。

2.医疗机构

医疗机构，是指依法定程序设立的从事疾病诊断、治疗活动的卫生机构的总称。这一概念的含义：第一，医疗机构是依法成立的卫生机构。第二，医疗机构是从事疾病诊断、治疗活动的卫生机构。第三，医疗机构是从事疾病诊断、治疗活动的卫生机构的总称。我国的医疗机构是由一系列开展疾病诊断、治疗活动的卫生机构构成的。根据《医疗机构管理条例》的规定，医疗机构包括从事疾病诊断、治疗活动的医院、卫生院、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）以及急救站等。

3.药品经营单位

药品，是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等。

药品经营单位，是指经营药品的专营企业或者兼营企业。根据《药品管理法》规定，开办药品批发企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给《药品经营许可证》；开办药品零售企业，须经企业所在地县级以上地方药品监督管理部门批准并发给《药品经营许可证》，凭《药品经营许可证》到工商行政管理部门办理登记注册。无《药品经营许可证》的，不得经营药品。药品经营企业必须按照国务院药品监督管理部门依据本法制定的《药品经营质量管理规范》经营药品。《药品经营许可证管理办法》（国家食品药品监督管理局令第6号）进一步明确了开办药品批发企业和药品零售企业的设立条件和原则。

4.异地就医

对于异地就医，目前我国并没有十分明确的定义。在社会医疗保险范畴内，“异地”一般是指参保人参保的统筹地区以外的国内其他地区，“就医”则是参保人的就医行为，异地就医可以理解为参保人在其参保的统筹地区以外发生的就医行为。

二、基本医疗保险费用结算管理

基本医疗保险费用结算，是落实基本医疗保险支付政策、医疗服务支付范围和支付标准的最终手段，关系到基本医疗保险基金的收支平衡和医疗服务机构的正常运转，关系到能否通过制定科学合理的结算办法，规范医、患、保、药四方面的经济关系和行为，实现有限医疗保险资金购买有效的医疗服务。

1.参保人员医疗费用中应当由基本医疗保险基金支付的部分

根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号）规定，建立基本医疗保险统筹基金和个人账户，基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户构成。根据本法以及国务院有关规定，应当由基本医疗保险统筹基金支付的医疗费用，需要满足三个条件：一是参保人员在定点医疗机构就医的住院（大病）医疗费用。此外，也有的地方建立了门（急）诊大额医疗费用补助制度，规定在一个年度内参保人员发生一定数额以上的门（急）诊医疗费用，统筹基金按照一定比例给予报销。二是符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准以及急诊、抢救的医疗费用。三是统筹基金起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用，按照规定比例从基本医疗保险统筹基金中支付。

2.医疗费用的结算方式

医疗费用的结算方式，是指社会保险经办机构支付属于基本医疗保险范围内的医疗服务实际发生费用的方式，亦即对医疗服务方的付费方式。结算方式可以有多种分类，按付费的时间可以分为预付制和后付制，无论预付制还是后付制，也都有总额付费和定额付费的方法；按付费的医疗服务内容可以分为项目付费和单元付费或病种付费等；每一种办法也都各有利弊。

为加强城镇职工基本医疗保险基金支出管理，规范社会保险经办机构与定点医疗机构和定点零售药店的结算关系，劳动保障部、国家经济贸易委员会、财政部和卫生部于1999年6月联合印发了《关于加强城镇职工基本医疗保险费用结算管理的意见》（劳社部发［1999］23号），要求各统筹地区按照基本医疗保险基金管理的需要，充分考虑当地实际和管理条件、管理水平，针对统筹基金和个人账户的不同管理特点和不同医疗服务费用的支出特点，科学合理地制定基本医疗保险费用结算办法。

在草案公开征求意见期间，一些意见提出，患者看病必须先由本人支付医疗费用，然后事后报销，而医疗保险报销手续复杂，个人医疗费用负担仍较重，建议对医药费报销制度进行改革，确规定社会保险经办机构预先付费或者在就医时直接结算。立法机关采纳了这一意见，作出了原则规定：“参保人员医疗费用中应当由基本医疗保险基金支付的部分，由社会保险经办机构与医疗机构、药品经营单位直接结算。”这样规定，有力于减轻参保人员垫付医疗费用的负担，方便群众就医结算。

三、异地就医费用结算管理

由于目前医疗保险统筹层次较低，统筹地区数量众多，各省市之间、省内各地市之间、各统筹地区之间都存在跨地区之间的人员流动。随着市场经济的不断完善，户籍管理控制的逐步放松，异地定居更为便利，异地就医的区域和人员分布十分广泛，呈现出形式多样化、内涵复杂化、人群集中化的特点。异地就医所产生的问题主要是就医结算不及时、不方便，个人负担重，目前已经成为一个群众反映比较强烈的社会问题。因此，本法明确要求社会保险行政部门和卫生行政部门建立异地就医医疗费用结算制度。

2009年3月，《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发［2009］6号）明确提出了“以异地安置的退休人员为重点，改进异地就医结算服务”的要求。为了贯彻落实中央医改文件精神，2009年12月，人力资源社会保障部、财政部联合发布《关于基本医疗保险异地就医结算服务工作的意见》（人社部发［2009］190号），要求加强和改进以异地安置退休人员为重点的基本医疗保险异地就医结算服务，方便必须异地就医参保人员的医疗费用结算，减少个人垫付医疗费，并逐步实现参保人员就地就医、持卡结算。并分不同人群情况作了原则规定：一是参保人员短期出差、学习培训或度假等期间，在异地发生疾病并就地紧急诊治发生的医疗费用，一般由参保地按参保地规定报销。二是参保人员因当地医疗条件所限需异地转诊的，医疗费用结算按照参保地有关规定执行，参保地负责审核、报销医疗费用。三是异地长期居住的退休人员在居住地就医，常驻异地工作的人员在工作地就医，原则上执行参保地政策。参保地经办机构可采用邮寄报销、在参保人员较集中的地区设立代办点、委托就医地基本医疗保险经办机构代管报销等方式，改进服务，方便参保人员。四是对经国家组织动员支援边疆等地建设，按国家有关规定办理退休手续后，已按户籍管理规定异地安置的参保退休人员，要探索与当地医疗保障体系相衔接的办法，具体办法由参保地与安置地协商确定、稳妥实施。

 

第三十条 下列医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围：

（一）应当从工伤保险基金中支付的；

（二）应当由第三人负担的；

（三）应当由公共卫生负担的；

（四）在境外就医的。

医疗费用依法应当由第三人负担，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金先行支付。基本医疗保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。

【释义】本条是关于基本医疗保险基金支付范围的限制性规定。

根据本法规定，不纳入基本医疗保险基金支付范围的医疗费用主要有五类：

一、应当从工伤保险基金中支付的

工伤保险基金是社会保险基金的一个组成部分，是国家为实施工伤保险制度，通过法定程序，建立起来用于特定目的的资金，由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成，用于《工伤保险条例》规定的工伤保险待遇、劳动能力鉴定以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付。根据本法第六十四条“各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算”的规定，“应当从工伤保险基金中支付的”医疗费用不能纳入基本医疗保险基金的支付范围。

二、应当由第三人负担的

《民法通则》第一百一十九条规定：“侵害公民身体造成伤害的，应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用；造成死亡的，并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。”

为了使这一规定更加具有操作性，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律问题的解释》（法释［2003］20号）第十七条规定：“受害人遭受人身损害，因就医治疗支出的各项费用以及因误工减少的收入，包括医疗费、误工费、护理费、交通费、住宿费、住院伙食补助费、必要的营养费，赔偿义务人应当予以赔偿。受害人因伤致残的，其因增加生活上需要所支出的必要费用以及因丧失劳动能力导致的收入损失，包括残疾赔偿金、残疾辅助器具费、被扶养人生活费，以及因康复护理、继续治疗实际发生的必要的康复费、护理费、后续治疗费，赔偿义务人也应当予以赔偿。”第十九条规定：“医疗费根据医疗机构出具的医药费、住院费等收款凭证，结合病历和诊断证明等相关证据确定。”

根据《民法通则》确定的原则，2010年7月1日起施行的《侵权责任法》第十六条也进一步明确：“侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费和残疾赔偿金。造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。”

按照民法上述规定，参保人员由于第三人的原因发生人身伤害而产生的医疗费用，应当由第三人承担。实践中，各地也是这样操作的。如果由基本医疗保险基金支付，那么，就相当于由全体参保人员承担了本应由侵权人负担的责任，就损害了全体参保人员的合法权益。特别是对于故意伤害等犯罪行为，更不能由基本医疗保险基金代其承担责任。因此，本法根据民法规定的原则，在总结实践经验的基础上，明确规定“应当由第三人负担的医疗费用，不纳入基本医疗保险基金的支付范围”。这样规定，有利于明确责任，保护基金安全。

三、应当由公共卫生负担的

2009年3月，《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发［2009］6号）提出：“公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提供。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用。”“全面加强公共卫生服务体系建设。建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能，建立分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系，提高公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。确定公共卫生服务范围。明确国家基本公共卫生服务项目，逐步增加服务内容。鼓励地方政府根据当地经济发展水平和突出的公共卫生问题，在中央规定服务项目的基础上增加公共卫生服务内容。”

根据中央医改文件精神，《卫生部、财政部、国家人口和计划生育委员会关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》（卫妇社发［2009］70号）进一步明确了重大公共卫生服务项目的范围，即“实施重大公共卫生服务项目。2009年开始继续实施结核病、艾滋病等重大疾病防控、国家免疫规划、农村孕产妇住院分娩、贫困白内障患者复明、农村改水改厕、消除燃煤型氟中毒危害等重大公共卫生服务项目；新增15岁以下人群补种乙肝疫苗、农村妇女孕前和孕早期增补叶酸预防神经管缺陷、农村妇女乳腺癌、宫颈癌检查等项目”，并要求“各级政府要根据实现基本公共卫生服务逐步均等化的目标，完善政府对公共卫生的投入机制，逐步增加公共卫生投入。基本公共卫生服务按项目为城乡居民免费提供，经费标准按单位服务综合成本核定，所需经费由政府预算安排”。

2009年11月，为贯彻中央医改文件精神，人力资源社会保障部发布的《关于印发国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录的通知》（人社部发［2009］159号）进一步明确，对于国家免费提供的抗艾滋病病毒药物和国家基本公共卫生项目涉及的抗结核病药物、抗疟药物和抗血吸虫病药物，参保人员使用且符合公共卫生支付范围的，基本医疗保险、工伤保险和生育保险基金不予支付；不符合公共卫生支付范围的，基本医疗保险、工伤保险和生育保险基金按规定支付。

四、在境外就医的

境外就医，可以理解为参保人在中国大陆以外的地区发生的就医行为，包括在台湾、香港、澳门地区的就医行为和其他国家、地区的就医行为。 为保证有限的基本医疗保险基金发挥最大的效用，必须加强对医疗服务的管理，明确基本医疗保险基金支出的范围和标准，基本医疗保险基金只能支付住院和门（急）诊治疗过程中必要的医疗费用。同国内医疗服务相比，发达国家和地区的医疗费用一般会比国内高很多，而且国内的社会保险经办机构无法掌握境外医疗机构的治疗手段和费用支出，因此，在境外就医的医疗费用一般不纳入基本医疗保险基金的支付范围。此外，从公平性的角度讲，到境外就医的一般都是高收入群体，如果由基本医疗保险基金支付境外就医的医疗费用，就会出现“穷帮富”的现象，这和基本医疗保险制度的基本原则相违背。所以，实践中，在境外就医的医疗费用一般是通过商业保险的途径予以解决，即由商业保险公司按照保险合同的规定支付，或者由个人支付。

在草案修改审议过程中，有意见提出，实践中由第三人侵害发生的医疗费用，有的第三人拒不支付或者无法确定第三人的，参保人员的医疗费用只能由自己承担，建议明确医疗保险基金先行支付的义务，确保参保人员得到及时救治。经过认真研究，立法机关采纳了这个意见，规定：“医疗费用依法应当由第三人负担，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金先行支付；基本医疗保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。”

 

第三十一条 社会保险经办机构根据管理服务的需要，可以与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为。

医疗机构应当为参保人员提供合理、必要的医疗服务。

【释义】本条是关于对基本医疗保险医疗服务管理的规定。

一、社会保险经办机构在医疗服务管理的作用

在基本医疗保险的法律关系中，社会保险经办机构作为所有参保人员的代表，购买医疗服务，对医疗服务行为进行监管，负有保护参保人员的合法权益的职责。由于医疗服务供需双方，即医疗机构与病人之间信息的不对称，医疗消费实质上是一种被动消费，一种信息不对称的消费，道德风险很大。因此，社会保险经办机构必须加强基本医疗保险服务管理，引进竞争机制，促使医疗服务态度改善和医疗服务水平的提高，切实保障广大参保人员获得满意的医疗服务和基本的医疗保障。因此，本法规定，社会保险经办机构根据管理服务的需要，可以与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为。

本条所称“服务协议”，是指社会保险经办机构与定点医疗机构和定点药店签订的合同。根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号）规定，基本医疗保险实行定点医疗机构（包括中医医院）和定点药店管理。社会保险经办机构要根据中西医并举，基层、专科和综合医疗机构兼顾，方便职工就医的原则，负责确定定点医疗机构和定点药店，并同定点医疗机构和定点药店签订合同，明确各自的责任、权利和义务。通过签订合同，实现社会保险经办机构对定点医疗机构和定点药店的管理。从内容上讲，社会保险经办机构与定点医疗机构和定点药店签订的合同一般包括服务人群、服务范围、服务质量、医疗费用结算办法、医疗费用支付标准以及医疗费用审核等。从格式上讲，一般包括甲乙方的确定、合同的有效期、甲方权利义务、乙方权利义务、变更终止合同的办法、争议处理途径与方式、双方法定代表人签订并加盖公章、合同签订日期等具体内容。

1.定点医疗机构管理

基本医疗保险定点医疗机构是指经统筹地区社会保险行政部门审查获得定点医疗机构资格，并经社会保险经办机构确定且与之签订了有关协议的，为统筹地区城镇职工基本医疗保险参保人员提供医疗服务并承担相应责任的医疗机构。医疗消费市场具有很强的供方垄断性，由于供需双方信息的不对称，医院可以利用自己对医学知识的垄断而谋取私利；而个人作为患者，因为缺乏有关医学方面的知识，对自己的病情基本上没有发言权。因此，基本医疗保险必须实行定点管理才能引进竞争机制，促进医疗机构公平竞争，规范医疗服务行为，降低成本、提高服务质量和效率。

根据国务院规定，劳动和社会保障部、卫生部、国家中医药管理局于1999年5月联合印发了《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》（劳社部发［1999］14号）。根据该办法规定，定点医疗机构管理主要分三个层次：一是对参保人就医进行管理。如参保人员一般应在定点医疗机构就医，在非定点医疗机构就医发生的费用，基本医疗保险基金不予支付；鼓励参保人员选择并到基层医疗机构就医，规定不同级别定点医疗机构就医个人自付医疗费用比例不同；为建立相应的转诊、转院制度，统筹地区劳动保障行政部门要制定相应的管理办法等。二是对定点医疗机构进行管理。如对定点医疗机构内部建立相应的管理制度和配备必要的管理人员提出相应要求；社会保险经办机构应与定点医疗机构之间签订协议，明确双方的责任、权利和义务等。三是对定点医疗机构提供的定点服务进行监督。主要措施有：定点医疗机构资格要进行年度核查；定期对定点医疗机构服务与管理工作情况进行检查和考核；建立社会公众和社会保险经办机构对定点医疗机构定点服务和管理情况的不定期评议制度；对违反规定的定点医疗机构视情节给予通报、批评或取消定点资格等。

2.定点药店管理

定点零售药店是指经统筹地区社会保险行政部门审查获得定点零售药店资格，并经社会保险经办机构具体确定并与之签订有关协议和发给定点零售药店标牌的，为城镇职工基本医疗保险参保人员提供处方外配服务并承担相应责任的零售药店。长期以来，由于医疗机构实行的是财政补助与医疗服务收费、药品批零差价收入相结合的经济补偿政策，药品收入成为医疗机构收入的主要来源，“以药养医”现象严重。在这种利益驱动下，直接导致了药品费用的快速上涨，增加了国家、企业和个人的经济负担，造成了巨大的浪费。为了改变这种状况，国务院规定基本医疗保险实行定点零售药店管理。这样规定，一方面是为了满足广大职工就医、购药的需要，扩大职工就医时的选择权利，不仅允许职工在选择的定点医疗机构就医、购药，而且也可持处方到定点药店购药。另一方面是为了打破医药不分的垄断局面，在医疗机构和药店之间引入竞争机制，从而建立药品流通的竞争机制，以提高药品质量和改善服务态度，引导合理诊治、合理用药，并合理控制医疗费用的增长。

根据国务院规定，劳动保障部、国家药品监督管理局于1999年4月联合印发了《城镇职工基本医疗保险定点零售药店管理暂行办法》（劳社部发［1999］16号），将定点零售药店的定点服务内容限定在处方外配，即参保人员到定点零售药店购药时，必须持定点医疗机构医生开具的处方，而且处方上有医师签名和盖有定点医疗机构专用章证明。这样规定，有利于保证参保人员在自主选择定点药店购药时，能安全、有效地使用药品，也有利于杜绝药品销售中“以物代药”等不规范行为，避免基本医疗保险基金的流失，以及分清定点医疗机构和定点零售药店在药事事故中的责任。

二、医疗机构的义务

根据本法规定，医疗机构应当为参保人员提供合理、必要的医疗服务。

合理，意思是合乎道理或事理。“合理的医疗服务”，一般应考虑以下几点：一是明确诊断，这是合理治疗的前提。应当尽量认清病人疾病的性质和病情严重的程度，并据此确定当前治疗所要解决的问题，从而选择有针对性的药物和合适的剂量，制定适当的治疗方案。二是及时完善治疗方案。治疗过程中既要认真执行已定的治疗方案，又要随时根据病情变化、疗效和不良反应，及时修订和完善原定方案，包括在必要时采取新的措施。三是强调个体化，根据不同病人的身体特点及其病情，进行不同的治疗。

必要，意思是不可缺少，非这样不可。“必要的医疗服务”，是指医疗机构为患者提供的不可缺少的诊断、治疗等方面的服务，以及与之相关的提供药品、医疗用具、病房住宿和伙食等的业务。为了满足绝大多数参保人利益，只能为真正需要医疗服务的参保人购买有限的服务，在基本医疗保险中，就是只能保证基本医疗保障。参保人不能在要求医疗机构提供超出基本医疗保障范围的服务时却要求基本医疗保险基金支付，这无疑侵占了其他参保人权益。医疗机构也不得通过各种变相手段诱导、刺激医疗需求，通过多花钱而增加自己的收入，这无疑也侵占了全体参保人的权益。

本条这一款规定，主要是针对社会上反映比较强烈的“过度医疗”问题，对医疗机构提出的义务性要求。过度医疗，是指超过疾病实际需求的诊断和治疗行为，包括过度检查、过度治疗（包括药物治疗、手术治疗和介入治疗等）、过度护理等。过度医疗有着深刻而复杂的经济、社会、文化等多方面原因。“过度医疗”，极大地增加了患者的医疗费用成本、耗费了患者的时间和精力，甚至给患者身体带来不必要的损害，因此在现实中招致极大的批评。

2009年通过的《侵权责任法》，明确规定“医疗机构及其医务人员不得违反诊疗规范实施不必要的检查”，将“过度医疗”上升到了法律禁止的高度。但是，过度医疗在现实中并不容易界定，这主要因为医疗服务以“人”为直接服务对象，而人体构造、机理的复杂程度远远超出现阶段的医学科技水平。即使同一种疾病，每一个患者的具体病情也不完全一样，不同的医学水平、不同的病情阶段、不同的医疗机构和不同的医生所采取的诊疗方法并不是唯一确定的，因而对“过度医疗”的判断长期缺乏具体的量化指标。一般来说，不必要的检查有两个判断标准：其一是违反诊疗规范而实施的检查。诊疗规范是医疗行业对于诊疗操作过程的经验总结而提升出的行为规范，代表了相关诊疗行为的基本操作要求，因此，违反诊疗规范本身就说明医务人员违反了诊疗义务，此种情况下实施的检查就是不必要的检查。其二，虽然诊疗规范中并未明确说明，但根据一般的医务人员的判断，所实施的检查手段属于超出了疾病诊疗的基本需求，不符合疾病的规律与特点；或者不属于临床医学界公认的最可靠的诊断方法，或者检查费用的支出超出了诊疗疾病本身的需求，形成过度消费。不必要的检查的实施，直接的后果便是造成患者医疗费用的增加。

 

第三十二条 个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。

【释义】本条是关于基本医疗保险关系转移接续的规定。

一、相关概念

1.个人

本条所称个人，是指参加基本医疗保险的个人，包括三类人群：一是参加职工基本医疗保险的职工，以及参加职工基本医疗保险的无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员；二是参加城镇居民基本医疗保险的城镇居民，以及自愿选择参加城镇居民基本医疗保险的农民工；三是参加新型农村合作医疗的农村居民，以及自愿选择参加户籍所在地的新型农村合作医疗的农民工。

2.统筹地区

统筹地区，也叫统筹单位。我国的基本医疗保险体系包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三项制度。由于行政管理体制不同，不同制度的统筹单位也不同。

根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号）规定，职工基本医疗保险原则上以地级以上行政区（包括地、市、州、盟）为统筹单位，也可以县（市）为统筹单位，北京、天津、上海3个直辖市原则上在全市范围内实行统筹（以下简称统筹地区）。所有用人单位及其职工都要按照属地管理原则参加所在统筹地区的基本医疗保险，执行统一政策，实行基本医疗保险基金的统一筹集、使用和管理。城镇居民基本医疗保险的管理，原则上参照城镇职工基本医疗保险的有关规定执行。为了提高统筹层次，2009年7月，人力资源社会保障部、财政部联合发布《关于进一步加强基本医疗保险基金管理的指导意见》（人社部发［2009］67号），要求各地根据本地实际情况，加快推进提高基本医疗保险统筹层次工作，到2011年基本实现市（地）级统筹。实现市（地）级基金统收统支确有困难的地区，可以先建立市（地）级基金风险调剂制度，再逐步过渡。具备条件的地区，可以探索实行省级统筹。

根据《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》（国办发［2003］3号）规定，新型农村合作医疗制度一般采取以县（市）为单位进行统筹。条件不具备的地方，在起步阶段也可采取以乡（镇）为单位进行统筹，逐步向县（市）统筹过渡。

3.基本医疗保险关系

从理论上讲，基本医疗保险关系，是指社会保险经办机构与参保人员之间建立的权利义务关系，具有法定性和唯一性。基本医疗保险关系实质上就是参保人员（含职工所在用人单位）履行缴费义务后能够享受制度规定的基本医疗保险待遇的一种权利。基本医疗保险关系的权利形式主要是消费型的，即当月（年）缴费当月（年）享用，对应期满权利即用完；如果当月（年）不缴费，则参保人员待遇就立即受到限制。

但是，基本医疗保险关系又不是纯粹的消费型权利。根据本法及国务院有关规定，参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇。这表明，退休人员的基本医疗保险待遇是和缴费年限挂钩的，是一种带有积累性质的权利。那么，当参保人员跨统筹地区就业时，其积累的权益就需要在转移中带走，在未来享受时得到体现。

二、个人跨统筹地区就业后基本医疗保险关系的处理

2009年3月，《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发［2009］6号）明确提出“以城乡流动的农民工为重点，积极做好基本医疗保险关系转移接续”的要求。为了贯彻落实中央医改文件精神，2009年12月，人力资源社会保障部、财政部、卫生部联合发布《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》（人社部发［2009］191号），对流动就业人员基本医疗保障关系的转移接续问题分类作了规定。

1.城镇基本医疗保险之间的转移接续

城镇基本医疗保险参保人员跨统筹地区流动就业，新就业地有接收单位的，由单位按照《社会保险登记管理暂行办法》（劳动和社会保障部令第1号）的规定办理登记手续，参加新就业地城镇职工基本医疗保险；无接收单位的，个人应在中止原基本医疗保险关系后的3个月内到新就业地社会（医疗）保险经办机构办理登记手续，按当地规定参加城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险。

城镇基本医疗保险参保人员跨统筹地区流动就业并参加新就业地城镇基本医疗保险的，由新就业地社会（医疗）保险经办机构通知原就业地社会（医疗）保险经办机构办理转移手续，不再享受原就业地城镇基本医疗保险待遇。建立个人账户的，个人账户原则上随其医疗保险关系转移划转，个人账户余额（包括个人缴费部分和单位缴费划入部分）通过社会（医疗）保险经办机构转移。

2.城乡基本医疗保险之间的转移接续

农村户籍人员在城镇单位就业并有稳定劳动关系的，由用人单位按照《社会保险登记管理暂行办法》的规定办理登记手续，参加就业地城镇职工基本医疗保险。其他流动就业的，可自愿选择参加户籍所在地新型农村合作医疗或就业地城镇基本医疗保险，并按照有关规定到户籍所在地新型农村合作医疗经办机构或就业地社会（医疗）保险经办机构办理登记手续。

新型农村合作医疗参合人员参加城镇基本医疗保险后，由就业地社会（医疗）保险经办机构通知户籍所在地新型农村合作医疗经办机构办理转移手续，按当地规定退出新型农村合作医疗，不再享受新型农村合作医疗待遇。

由于劳动关系终止或其他原因中止城镇基本医疗保险关系的农村户籍人员，可凭就业地社会（医疗）保险经办机构出具的参保凭证，向户籍所在地新型农村合作医疗经办机构申请，按当地规定参加新型农村合作医疗。

 

第四章  工伤保险

本章对工伤保险的覆盖范围、制度模式、资金来源、享受待遇的条件等作了规定。

 

第三十三条 职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。

【释义】本条是关于工伤保险缴费义务人的规定。

一、工伤保险及其在我国的发展

工伤保险是社会保险制度中的重要组成部分，是指国家通过立法建立的，以社会统筹方式建立基金，对在工作过程中遭受事故伤害，或因从事有损健康的工作患职业病而丧失劳动能力的职工，以及对因工死亡的职工遗属提供物质帮助的制度。工伤保险是世界上最早产生以及最早进行国家立法、也是最成熟的社会保险险种。

新中国建立初期，政务院颁布的《劳动保险条例》建立了企业职工工伤保险制度，对职工因工伤残后的补偿和休养康复等作出了规定。1994年颁布的《劳动法》对工伤保险作了原则规定。1996年，原劳动部在总结各地试点经验的基础上，发布了《企业职工工伤保险试行办法》，对沿用了40多年的以企业自我保障为主的工伤福利制度进行了改革。2003年，国务院颁布了《工伤保险条例》，进一步改革了工伤保险制度，对现行工伤保险制度作出全面规定，丰富和完善了相关政策。几十年来的工伤保险实践，为社会保险立法提供了经验。

二、工伤保险的基本原则

工伤保险经过一个多世纪的发展完善，已形成一些被世界上大多数国家和我国普遍认可的基本理念和基本原则，主要包括：

一是工伤保险的强制性。国家通过立法的形式强制雇主对雇员遭受的工伤事故和职业病负责，所有雇主都应当为雇员参加工伤保险，并由雇主缴纳工伤保险费。目前，凡是实行了工伤保险制度的国家，都是通过颁布法律的形式实施的。

二是职工个人不缴费的原则。工伤保险费由用人单位缴纳，职工个人不缴纳任何费用。在用人单位守法缴费的情况下，发生工伤事故后的补偿由工伤保险基金承担，这是工伤保险与养老、医疗、失业保险的主要区别之处。这一特点是工伤保险产生历史过程所决定的。国际上最早的工伤保险制度是从雇主无过错赔偿责任制度演化而来的。在雇主无过错赔偿的工伤补偿制度中，雇员在工作过程中受到伤害，无论雇主有否过错，都应对雇员进行补偿，雇员不用承担责任。

三是实行行业差别费率和企业浮动费率的原则。工伤保险的重要功能之一是促进工伤预防、减少工伤事故。这主要通过行业差别费率和企业浮动费率来实现，其实际费率与行业或职业的风险程度和企业上一缴费周期实际发生的事故率相关。为了使用人单位的缴费与所属行业风险挂钩，根据不同行业的工伤保险费使用、工伤发生率等情况，确定不同类别行业的费率，并且在同一行业内设定不同的费率档次。风险程度高的行业，费率相应高，反之则低。

四是工伤补偿与工伤预防、工伤康复相结合原则。工伤保险的首要任务是工伤补偿，但这不是唯一的任务。社会保险的根本任务是保障职工生活，保护职工的健康，促进社会安定和生产力发展。从这个根本任务出发，工伤保险就应当与工伤预防和工伤康复相结合。

五是一次性补偿和长期补偿相结合的原则。对部分丧失或完全丧失劳动能力的工伤职工或因工死亡的职工，其工伤保险待遇补偿实行一次性和长期补偿相结合的办法。即对1～6级因工伤残职工以及因工死亡职工遗属，工伤保险基金一般在支付一次性补偿的同时，还按月支付长期待遇。

三、工伤保险的适用范围

本条明确了职工应当参加工伤保险。职工的范围应执行《工伤保险条例》的规定。

按照《工伤保险条例》的规定，我国工伤保险的适用范围有三类：

一是各类企业。指在我国境内注册的各种形式的企业，按照所有制形式划分，有国有企业、集体所有制企业、私营企业、外资企业等。

二是有雇工的个体工商户。指雇用学徒或帮工的个体工商户。

三是事业单位、社会团体和民办非企业单位。《工伤保险条例》实施后，此类单位参加工伤保险的实施办法已由国务院有关部门共同制定，并经国务院批准后实施。除依照公务员制度管理的事业单位外，其他事业单位都要参加工伤保险。

四、工伤保险缴费义务人

本条规定了工伤保险的缴费义务人是用人单位，应当按照社会保险经办机构确定的费率缴纳工伤保险费。职工应当参加工伤保险，但不缴纳工伤保险费。

 

第三十四条 国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据使用工伤保险基金、工伤发生率等情况在每个行业内确定费率档次。行业差别费率和行业内费率档次由国务院社会保险行政部门制定，报国务院批准后公布施行。

社会保险经办机构根据用人单位使用工伤保险基金、工伤发生率和所属行业费率档次等情况，确定用人单位缴费费率。

【释义】本条是关于工伤保险实行行业差别费率和浮动费率档次，以及确定用人单位缴费费率因素的规定。

一、确定工伤保险费率的基本原则

根据本法第六十五条有关社会保险基金通过预算实现收支平衡的规定，工伤保险基金当期征缴的工伤保险费基本用于支付当期的各项工伤保险待遇及其他合法支出。因此，工伤保险应根据以支定收、收支平衡的原则，合理确定总体费率水平。

二、行业差别费率和行业内费率档次的制定

用人单位缴纳工伤保险费不实行统一的费率，而是实行行业差别费率和用人单位浮动费率相结合的工伤保险费率。不同的行业，工伤风险有很大差别，工伤保险费率在实现社会共济的同时，与用人单位所属行业挂钩，形成行业差别费率，使工伤保险缴费更为公平。在实行行业差别费率的基础上，建立单位缴费浮动机制。也就是说，国家根据不同行业的工伤风险程度，确定行业的差别费率，并根据本行业内企业间工伤保险费使用、工伤发生的差异程度等情况确定若干费率档次。本条规定了行业差别费率和浮动费率档次的制定权限由国务院社会保险行政部门具体实施，并报国务院批准后施行。因此，地方各级社会保险行政部门没有权力确定或者改变行业差别费率和浮动费率档次。

目前执行的工伤保险费率是2003年由劳动保障部会同财政部、卫生部、安全生产监督管理局共同发布的《关于工伤保险费率问题的通知》（劳社部发［2003］29号）确定的。该通知将国民经济行业划分为三类，根据三类行业的风险差别，分别确定不同的费率，每类行业都设有一个基准费率，但平均缴费率原则上控制在职工工资总额的1%左右。一类行业属于风险较小行业，如金融保险、商业、餐饮业、邮电、广播等，基准费率为0.5%左右；二类行业为中等风险行业，如农林水利、一般制造业等，基准费率为1%；三类行业为风险较大行业，如石油开采加工、矿工开采加工等，基准费率为2%左右。三类行业中，一类行业不浮动；二类和三类行业的用人单位实行浮动费率，根据用人单位使用工伤保险基金、工伤发生率、职业病危害程度等因素，1～3年浮动一次。具体浮动办法是，在行业基准费率的基础上，可上下各浮动两档。上浮第一档为本行业基准费率的120%，第二档为150%；下浮第一档为本行业基准费率的80%，第二档为50%。

三、用人单位缴费费率的确定

用人单位具体缴费费率的确定，是在行业差别费率及费率档次制定后，根据每个用人单位上一费率确定周期使用工伤保险基金、工伤发生率等情况，由统筹地区的社会保险经办机构确定其在所属行业的不同费率档次中适用哪一个档次的费率。本条规定，用人单位的具体缴费费率，由社会保险经办机构行使确定权。社会保险经办机构在确定用人单位工伤保险费率时，应根据每一用人单位上一周期使用工伤保险基金、工伤发生率和所属行业费率档次等因素确定。

 

第三十五条 用人单位应当按照本单位职工工资总额，根据社会保险经办机构确定的费率缴纳工伤保险费。

【释义】本条是关于用人单位工伤保险缴费基数和数额的规定。

一、用人单位缴纳工伤保险费的基数为工资总额

1.关于工资总额。2003年颁布的《工伤保险条例》第六十一条第二款规定：“本条例所称工资总额，是指用人单位直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额”。1989年9月30日国务院批准、1990年1月1日国家统计局第1号令发布的《关于工资总额组成的规定》规定：“工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。工资总额的计算应以直接支付给职工的全部劳动报酬为根据。”其中全部职工是指用人单位招用的所有劳动者，包括各种用工形式、各种用工期限的劳动者。另外，根据《关于工资总额组成的规定》规定，各地区、各部门可依据本规定制定有关工资总额组成的具体范围的规定。各地区、各部门依法规定的项目，也属于工资总额范围。

2.关于工伤保险费的缴费基数。缴费基数，即计算用人应缴纳的工伤保险费的基数。本条明确规定，用人单位缴纳工伤保险费的基数为工资总额。

二、用人单位缴纳工伤保险费的数额为工资总额与费率之积

用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积。用人单位缴纳工伤保险费的程序，应按本法第七章的规定执行。

 

第三十六条 职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的，享受工伤保险待遇；其中，经劳动能力鉴定丧失劳动能力的，享受伤残待遇。

工伤认定和劳动能力鉴定应当简捷、方便。

【释义】本条是关于享受工伤保险待遇条件及工伤认定、劳动能力鉴定要求的规定。

一、关于工伤范围

1.工作原因

根据有关国际劳工公约，工伤是指职工“由于工作直接或间接引起的事故”所受到的伤害。最初这个范围不包括职业病，随着时间的推移，各国逐渐开始将职业病也纳入工伤范畴，并以国际公约的形式确定了现在的工伤概念。职工受到的伤害是否属于工伤，其核心因素是“因工作原因”。也就是说，由于工作直接或间接引起的伤害都是工伤。可从三个方面理解什么是“因工作原因”：一是职工在工作过程中，直接因从事工作受到伤害；二是职工虽未工作，但由于用人单位的设施和设备不完善、劳动条件或劳动环境不良、管理不善等原因，造成职工伤害；三是职工受用人单位指派，外出期间受到伤害。本法在制定中，既总结了我国多年实践的经验，也参考了国际上的通常做法，最终将“工作原因”作为确认工伤的核心因素。这是我国工伤保险立法的一大进步。对“因工作原因”的具体范围，应按《工伤保险条例》执行。

2.事故伤害和职业病

事故伤害是指由于工作原因直接或间接造成的伤害和急性中毒事故。按照伤害程度划分，可分为轻伤事故、重伤事故和死亡事故。

职业病是指职工在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。其特征是在有毒有害的环境下工作所患的疾病。按照卫生部、劳动和社会保障部2002年发布的《职业病目录》的规定，职业病包括尘肺、职业性放射性疾病、职业中毒、物理因素所致职业病等10类。职业病诊断必须由省级以上人民政府卫生行政部门批准的医疗卫生机构承担。

二、关于工伤认定程序

职工受到事故伤害后，能否享受工伤保险待遇，需要首先经过工伤认定。本法虽未规定工伤认定由什么部门作出，但考虑到工伤认定的结论事关工伤保险基金的安全，因此应将工伤认定定位于行政行为，并应与现行工伤认定制度相衔接。按照《工伤保险条例》的规定，工伤认定应当由统筹地区负责社会保险的行政部门作出。

1.申请主体及时限

根据《工伤保险条例》的规定，工伤认定的申请主体首先是用人单位。发生工伤事故伤害或者被诊断为职业病后，用人单位应当在30日内向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。其次是工伤职工或者其直系亲属、工会组织。《工伤保险条例》规定，用人单位不按规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织可以在事故伤害发生或者诊断为职业病后1年内，提出工伤认定申请。

2.申请工伤应递交的材料

提出工伤认定申请应当提交《工伤认定申请表》、与用人单位存在劳动关系的证明材料、医疗诊断证明或者职业病诊断证明。职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。根据工伤申请的材料，需要补正的，社会保险行政部门予以一次性书面告知。

3.工伤认定的主体及时限

申请材料完整的，社会保险行政部门作出受理或者不予受理工伤认定申请的决定并书面通知申请人。受理工伤申请后，社会保险行政部门可以对证据进行调查核实，用人单位和职工等有关部门和个人应予以配合。工伤认定决定应自受理工伤认定申请之日起60日内作出。职工或者其直系亲属、用人单位对工伤认定决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

三、劳动能力鉴定

1.概念

劳动能力鉴定，是指根据国家制定的评残标准，运用医学科学技术的方法和手段，确定职工伤残程度和丧失劳动能力程度的一种综合评定制度。劳动能力鉴定，有广义和狭义之分。广义的劳动能力鉴定是指任何自然人无论何种原因导致劳动功能发生障碍，由劳动能力鉴定委员会根据用人单位、工伤职工或者亲属的申请，组织劳动能力鉴定医学专家，根据国家制定的评残标准，确定其劳动能力丧失程度的一种综合评定制度。狭义的劳动能力鉴定是指工伤保险制度规定的劳动能力鉴定，也就是劳动能力鉴定委员会根据国家标准《职工工伤与职业病致残等级》对工伤职工的劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的一种综合评定制度。劳动能力鉴定结论是工伤职工享受工伤保险待遇的依据。本法未对劳动能力鉴定予以具体规定，一般应理解为执行现行的制度。

2.劳动能力鉴定的主体

按照《工伤保险条例》的规定，劳动能力鉴定由劳动能力鉴定委员会组织专家，依据劳动能力鉴定标准，对工伤职工劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度进行鉴定。劳动能力鉴定委员会由社会保险行政部门、卫生行政部门、工会组织、经办机构代表以及用人单位代表组成，分为两级：设区的市一级和省、自治区、直辖市一级。

3.劳动能力鉴定的申请

职工发生工伤，伤情相对稳定后存在残疾、影响劳动能力的，应当进行劳动能力鉴定。劳动能力鉴定由用人单位、工伤职工或者其直系亲属向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出申请，并提供工伤认定决定和职工工伤医疗的有关资料。收到劳动能力鉴定申请后，劳动能力鉴定委员会应当从其建立的医疗卫生专家库中随机抽取相关专家组成专家组，由专家组提出鉴定意见。然后，根据专家组的鉴定意见作出工伤职工劳动能力鉴定结论；必要时，可以委托具备资格的医疗机构协助进行有关的诊断。劳动能力鉴定委员会组成人员或者参加鉴定的专家与当事人有利害关系的，应当回避。对劳动能力鉴定结论不服的，可以在收到该鉴定结论之日起15日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。省一级劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。

4.伤残等级

劳动功能障碍分为10个伤残等级，最重的为一级，最轻的为十级。生活自理障碍分为3个等级：生活完全不能自理、生活大部分不能自理和生活部分不能自理。

四、关于工伤保险待遇

1.概念

工伤保险待遇是指职工受到事故伤害或者患职业病后，获得医疗救治和经济补偿的一种保障。经工伤认定的工伤职工，享受工伤保险待遇。

2.工伤保险待遇项目及享受条件

（1）工伤医疗待遇

工伤医疗待遇是指工伤职工进行治疗所享受的医疗待遇，是工伤职工的一项基本待遇。主要包括四项：

一是治疗工伤所需的挂号费、医疗康复费、药费、住院费等费用，如符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准，从工伤保险基金中支付。

二是工伤职工治疗工伤需要住院的，由工伤保险基金中支付一定标准的住院伙食补助费。本法颁布前，按照《工伤保险条例》的规定，工伤职工需要住院治疗工伤的，由所在单位按照本单位因公出差伙食补助标准的70%发给住院伙食补助费。根据本法的规定，原由用人单位支付的住院伙食补助费，改为从工伤保险基金中支付。

三是到统筹地区以外就医的交通食宿费。同住院伙食补助费一样，按照《工伤保险条例》的规定，经医疗机构出具证明，报社会保险经办机构同意，工伤职工到统筹地区以外就医治疗的，所需交通、食宿费用由所在单位按照本单位职工因公出差标准报销。根据本法的规定，此项费用改为从工伤保险基金中支出。

四是工伤职工需要停止工作接受治疗的，享受由用人单位支付的工资福利。

（2）辅助器具配置待遇

工伤职工伤残后因日常生活或者就业需要，经劳动能力鉴定委员会确认需要配置辅助器具的，可以安装假肢、矫形器、假眼、假牙或配置轮椅等辅助器具，所需费用按照国家规定的标准从工伤保险基金中支付。伤残辅助器具应当按照国内普及性标准报销费用。

（3）生活护理费

生活不能自理的工伤职工在停工留薪期需要护理的，由所在单位负责。工伤职工已经评定伤残等级并经劳动能力鉴定委员会确认需要生活护理的，从工伤保险基金按月支付生活护理费。生活护理费按照生活完全不能自理、生活大部分不能自理或者生活部分不能自理三个不同等级支付，其标准分别为统筹地区上年度职工月平均工资的50%、40%或者30%。

（4）伤残待遇

经劳动能力鉴定丧失劳动能力的工伤职工，享受伤残待遇。其待遇标准按照伤残鉴定等级（一至十级）的不同而有所区别。《工伤保险条例》规定了不同等级伤残职工享受以下待遇：

一至四级：保留劳动关系，退出工作岗位。除享受一次性伤残补助金外，还享受从工伤保险基金按月支付的伤残津贴。一次性伤残补助金标准是：一级伤残为24个月的本人工资，二级伤残为22个月的本人工资，三级伤残为20个月的本人工资，四级伤残为18个月的本人工资。伤残津贴标准为：一级伤残为本人工资的90%，二级伤残为本人工资的85%，三级伤残为本人工资的80%，四级伤残为本人工资的75%。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，由工伤保险基金补足差额。达到退休年龄并办理退休手续后，停发伤残津贴，享受基本养老保险待遇。基本养老保险待遇低于伤残津贴标准的，由工伤保险基金补足差额。同时，由用人单位和职工个人以伤残津贴为基数，缴纳基本医疗保险费。

五至六级：保留与用人单位的劳动关系，由用人单位安排适当工作。除享受一次性伤残补助金外，对于难以安排工作的，由用人单位按月发给伤残津贴，并由用人单位按照规定为其缴纳应缴纳的各项社会保险费。一次性伤残补助金标准是：五级伤残为16个月的本人工资，六级伤残为14个月的本人工资。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，由用人单位补足差额。另外，经工伤职工本人提出，工伤职工可以与用人单位解除或终止劳动合同，由用人单位支付一次性伤残就业补助金。原由用人单位支付的一次性工伤医疗补助金，按照本法第三十八条规定改由工伤保险基金支付。

七至十级：享受一次性伤残补助金。一次性伤残补助金标准是：七级伤残为12个月的本人工资，八级伤残为10个月的本人工资，九级伤残为8个月的本人工资，十级伤残为6个月的本人工资。劳动合同期满终止，或者工伤职工本人提出解除劳动合同的，由用人单位支付一次性伤残就业补助金。原由用人单位支付的一次性工伤医疗补助金，按照本法第三十八条规定改由工伤保险基金支付。

（5）工亡待遇

职工因工死亡的，其遗属可享受从工伤保险基金中支付的三项待遇：一是丧葬补助金。职工因工死亡，其直系亲属可以从工伤保险基金中领取丧葬补助金，标准为6个月的统筹地区上年度职工月平均工资。二是供养亲属抚恤金。按照工亡职工本人生前工资的一定比例计发。三是因工死亡补助金。按照《工伤保险条例》规定为统筹地区上年度职工月平均工资48个月至60个月标准。但是，根据国务院2010年7月19日颁布的《关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发［2010］23号）的有关规定，从2011年1月1日起，将依照《工伤保险条例》的规定，对因生产安全事故造成的职工死亡，其一次性工亡补助金标准调整为按全国上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算，发放给工亡职工近亲属。为此，《工伤保险条例》目前正在抓紧研究修订，以落实国务院关于提高工伤事故死亡职工一次性赔偿标准的要求。

（6）工伤康复

工伤职工由按照签订服务协议的医疗机构建议，并经劳动鉴定委员会批准，到签订服务协议的康复医疗机构进行康复治疗期间，或安排工伤职工进行康复训练期间，应享受工伤医疗待遇和停工留薪期待遇。工伤职工进行康复性治疗的有关费用，也应按照国家规定从工伤保险基金中支付。康复性治疗一般包括：医疗护理；社会、心理和其他方面的咨询和协助；进行自理训练，包括行动、交往及日常生活技能，并为听觉、视觉受损者提供所需的特殊器具。

五、对工伤认定和劳动能力鉴定的要求

本条第二款规定：“工伤认定和劳动能力鉴定应当简捷、方便。”之所以作出这样的规定，主要因为工伤认定、劳动能力鉴定分别是工伤职工享受工伤待遇、伤残待遇的前提和基础。如果工伤认定和劳动能力鉴定久拖不决，将影响工伤职工的医疗救治，使工伤职工不能得到及时补偿。因此，强化工伤保险管理基础，明确和细化有关工伤认定、劳动能力鉴定的具体政策，简化和改进工伤认定、劳动能力鉴定的工作程序，规范工作业务流程，提高工作效率，是社会保险行政部门和社会保险经办机构贯彻本法的一项主要任务。

 

第三十七条 职工因下列情形之一导致本人在工作中伤亡的，不认定为工伤：

（一）故意犯罪；

（二）醉酒或者吸毒；

（三）自残或者自杀；

（四）法律、行政法规规定的其他情形。

【释义】本条是关于排除认定为工伤情形的规定。

首先要强调的是，排除认定工伤是指职工虽然在工作中伤亡，但其伤亡不与工作具有因果关系，因而不能纳入工伤范畴。对于利用工作机会实施故意犯罪、工作中故意麻痹自己使自己不能控制行为、自残、自杀等导致的工作过程中的伤亡，各国都不认定为工伤。这三种情形与工作不具有必然的联系，其后果应由行为人自己承担，不属于工伤保险的范围。

一、故意犯罪

职工故意犯罪造成自身伤亡，应由职工本人承担相应的法律后果。我国《刑法》第十三条规定：“一切危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度，破坏社会秩序和经济秩序，侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪。”犯罪具有以下三个特征：一是社会危害性。这是犯罪的最基本的、具有决定意义的特征。社会危害性必须达到一定程度才能构成犯罪，情节显著轻微危害不大的，不是犯罪。二是刑事违法性。具有社会危害性的行为并不都是犯罪，只有《刑法》规定的危害社会的行为才是犯罪。三是应受惩罚性。犯罪的应受惩罚性是由犯罪的前两个特征派生出来的法律后果。但并不是所有因犯罪造成的伤亡都不是工伤。本法的规定与《工伤保险条例》现行规定有明显区别，本法规定只有故意犯罪造成的伤亡才不认定为工伤。何谓故意犯罪？我国《刑法》第十四条规定：“明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且希望或者放任这种结果发生，因而构成犯罪的，是故意犯罪。”如重大责任事故罪，虽然也是造成人员伤亡的犯罪，但就不属于故意犯罪的范畴。《刑法》规定的重大责任事故罪，是指工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工，由于不服管理、违反规章制度，或者强令工人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的行为。该罪在主观方面表现为过失。因此，职工即使构成重大责任事故罪，但若自己也同时在事故中受到伤害，因其属于过失犯罪，仍可被认定为工伤。

二、醉酒或者吸毒

因醉酒导致的伤亡，是指职工饮用含有酒精的饮料达到醉酒的状态，在酒精作用期间从事工作受到事故伤害。酒精具有麻痹神经中枢的作用，导致行为人的判断能力和反应能力迟钝，难以辨认或控制自己的行为。职工在工作时因醉酒导致行为失控而对自己造成的伤害，不认定为工伤。对于醉酒，应通过对行为人体内酒精含量的检测结果作出认定，如果发现行为人体内的酒精含量达到或者超过一定标准，就应认定为醉酒。对于醉酒的标准，可以参照《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》国家标准（GB19522—2004），该标准规定：驾驶人血液中的酒精含量大于（等于）20毫克/100毫升、小于80毫克/100毫升的行为属于饮酒驾车，含量大于（等于）80毫克/100毫升的行为属于醉酒驾车。

吸毒在医学上多称为药物依赖和药物滥用。吸毒对吸毒者的身心危害极大：毒品进入人体后作用于人的神经系统，使吸毒者对毒品产生依赖，出现一种渴求用药的强烈欲望，驱使吸毒者不顾一切地寻求和使用毒品。吸毒后，人的控制力降低。职工在工作时因吸毒导致行为失控而对自己造成的伤害，不认定为工伤。

三、自残或者自杀

自残是指行为人伤害自己的身体并造成伤害结果的行为。例如，某职工为了获取较高的工伤保险赔付，在工作过程中，故意用利器将自己扎伤，该职工的这种行为，就属于自残。自杀是指行为人通过各种方法和手段结束自己生命的行为。例如，某职工因个人私事想不开，从工作场所内的塔吊上纵身跳下，当场死亡。该职工的这种行为就属于自杀。自残或者自杀，其行为的目的都是为了伤害自己，而非为工作，因此而伤亡的，不认定为工伤。

四、法律、行政法规规定的其他情形

这是对不认定为工伤的情形的一项兜底性规定。虽然本条已经对不认定为工伤的情形作出了规范，但现实生活是复杂多样的，随着社会的发展，可能会出现新的不应该认定为工伤的情形。对于未来要出现的情形，不可能在本法中穷尽，也为了本法颁布后出台的法律、行政法规相衔接。特别是目前《工伤保险条例》正在研究修订过程中，可能根据实践发展，对工伤认定范围和情形作出调整，因此，社会保险法给行政法规留下了调整的空间。需要指出的是，为了保证工伤保险制度的统一性、严肃性，避免地方随意扩大不认定为工伤的范围，不认定为工伤的权限仅限于法律和行政法规。

 

第三十八条 因工伤发生的下列费用，按照国家规定从工伤保险基金中支付：

（一）治疗工伤的医疗费用和康复费用；

（二）住院伙食补助费；

（三）到统筹地区以外就医的交通食宿费；

（四）安装配置伤残辅助器具所需费用；

（五）生活不能自理的，经劳动能力鉴定委员会确认的生活护理费；

（六）一次性伤残补助金和一至四级伤残职工按月领取的伤残津贴；

（七）终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性医疗补助金；

（八）因工死亡的，其遗属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和因工死亡补助金；

（九）劳动能力鉴定费。

【释义】本条是关于工伤保险基金支付项目的规定。

工伤保险基金是社会保险基金中的一种，是指为了保障参保职工的工伤保险待遇，按照法律、行政法规规定，由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法应纳入工伤保险基金的其他资金构成的专项资金。根据本法的规定，因工伤发生的九项费用，应按照国家规定从工伤保险基金中支付。这里的“国家规定”是指《工伤保险条例》有关费用标准的规定。

一、本条所列项目应当按照国家规定的标准从工伤保险基金中支付

1.国家规定标准

第一至第八项待遇标准参见本法第三十六条。第九项劳动能力鉴定费，是指劳动能力鉴定委员会在进行劳动能力初次鉴定、再次鉴定、复查鉴定活动中产生的费用。对工伤职工的伤残程度进行劳动能力鉴定，能够准确评定工伤职工的劳动能力障碍程度和生活自理障碍程度，有利于保障伤残职工的合法权益。开展劳动能力鉴定，需要由劳动能力鉴定委员会抽取相关专家，并组织鉴定。

本法颁布前，涉及工伤职工劳动能力鉴定的费用收取分三种情况：一是因工负伤、患职业病丧失劳动能力程度的鉴定费用由用人单位支付。二是重新鉴定的鉴定费用，由申请方预付。重新鉴定结论与原鉴定结论相符，鉴定费用由申请方负担；重新鉴定结论与鉴定结论不相符，鉴定费用由原鉴定机构负担。三是因伤情病情变化要求再次申请鉴定所需的费用，由申请方负担。具体收费标准一般由省级人民政府财政或物价主管部门规定，全国没有统一的标准。如黑龙江省规定，省级劳动能力鉴定收费标准为300元/人次、市级为260元/人次。有争议的疑难劳动能力鉴定或委托鉴定收费，省级为400元/人次、市级为360元/人次。又如重庆市规定，初次劳动能力鉴定费标准为每案例200元。

2.从工伤保险基金支付

按照现行《工伤保险条例》的规定，工伤保险待遇由两个渠道支付：大部分工伤保险待遇由工伤保险基金支付，另一部分工伤保险待遇由用人单位支付，意在分散用人单位工伤风险的同时，引导用人单位增强安全生产和劳动保护的责任感，更好地降低工伤风险，从而保护劳动者职业安全。但是，在实践中，也有一些意见提出，用人单位参加了工伤保险，但是由单位承担的待遇支付压力还是比较重，希望工伤保险基金能够适当减轻参保单位负担。立法机关综合考虑目前工伤保险制度运行情况和基金承受能力，将现行由用人单位支付的工伤职工“住院伙食补助费”“到统筹地区以外就医的交通食宿费”和“终止或者解除劳动合同时应当享受的一次性医疗补助金”改为由工伤保险基金支付，在进一步保障工伤职工权益的同时，也减轻了参保用人单位的负担，有利于进一步增强制度的吸引力和其参保的积极性。

此外，本条规定劳动能力鉴定费从工伤保险基金中支付，既明确了劳动能力鉴定的费用开支渠道，也为劳动能力鉴定可持续发展奠定了基础。

二、本条规定并未排除其他有关工伤保险的费用可以从工伤保险基金中支付

工伤补偿、工伤预防、工伤康复是工伤保险制度的三大功能。目前，我国的工伤保险主要以工伤补偿为主，工伤康复和工伤预防还处于探索、试点阶段，这是我国的国情所决定的。优先解决最急迫的工伤补偿问题，保障工伤职工及时得到救治和待遇的支付，是工伤保险制度建立初期的正确选择，也是世界各国的通行做法。本条规定的工伤保险基金支付的范围，就是以此确定的。但工伤保险不应仅限于单纯补偿，还应从避免或者减少工伤的发生、减低职工工伤风险的角度出发，积极做好工伤预防工作。同样，发展更多的工伤康复项目，提高和恢复伤残工伤职工的劳动能力，帮助他们实现再就业，在社会生活中重新获得应有的位置，才更符合建立工伤保险制度的目的。随着工伤预防和工伤康复作用的发挥，相关费用的支出也会越来越多，这些费用再由用人单位或者工伤职工个人负担，也会影响工伤保险作用的发挥。因此，适时由工伤保险基金支出工伤预防和更多工伤康复项目的费用，更符合构建和谐社会的要求。目前，《工伤保险条例》（修订草案）中已经考虑到工伤预防的重要意义和作用，明确规定工伤保险基金可以用于“工伤预防的宣传、培训等费用”的支付，“工伤预防费的提取比例、使用和管理的具体办法，由国务院人力资源社会保障行政部门会同国务院财政部门规定”。

 

第三十九条 因工伤发生的下列费用，按照国家规定由用人单位支付：

（一）治疗工伤期间的工资福利；

（二）五级、六级伤残职工按月领取的伤残津贴；

（三）终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性伤残就业补助金。

【释义】本条是关于用人单位支付因工伤发生费用的项目的规定。

工伤保险分散了用人单位的工伤风险。本法又进一步减轻了用人单位的负担。对缴费参加工伤保险的，工伤保险的大部分费用由工伤保险基金支付，仅有三项费用要由用人单位按照国家规定支付。应该说，这是本法为发挥社会保险作用，督促用人单位自觉缴纳社会保险费作出的规定。本法未规定三项费用的具体标准，而是写明“按照国家规定”，对此应理解为执行《工伤保险条例》的相关规定。

一、治疗工伤期间的工资福利

1.治疗工伤期间的时限

工伤职工因为工作原因而受到事故伤害或患职业病，从公平性角度考虑，其暂停工作治疗工伤期间，应当视同为提供了正常劳动，继续按照受到事故伤害或患职业病而暂停工作接受治疗之前的本人工资福利水平，享受工资福利。为此，《工伤保险条例》规定了停工留薪期，即工伤职工暂停工作接受工伤治疗并保留原工资福利的期间。《工伤保险条例》规定，停工留薪期一般不超过12个月。伤情严重或者情况特殊，经设区市一级的劳动能力鉴定委员会确认，可以适当延长，但延长不得超过12个月。

2.治疗工伤期间的工资计算标准

停工留薪期间，受伤职工的原工资待遇不变，由所在单位按月支付。受伤职工的工资收入按因工作遭受事故伤害（或者患职业病）前12个月平均工资收入计算；不足12个月的，按实际发生月平均工资计算。

3.治疗工伤期间的福利

一是工伤职工在治疗工伤期间，应继续享受用人单位提供的职工福利，用人单位不能以工伤职工停工治疗工伤为由，停止工伤职工的福利待遇，包括由用人单位通过建立各种补贴制度和举办集体福利事业，方便、改善职工生活，解决职工个人难以解决的生活困难，保证职工身体健康和正常工作的福利制度。职工福利主要有：带薪假期、探亲假路费补贴、上下班交通补助、培训、过节补助、供养亲属半费医疗、冬季取暖补贴、住房津贴、集体商业保险、旅游福利等。二是指按照《工伤保险条例》的规定，对工伤职工在停工留薪期需要护理的，由所在单位负责护理和照顾的待遇。

二、五级、六级伤残职工按月领取的伤残津贴

1.领取的条件

工伤职工被鉴定为五级、六级伤残的，也被称为大部分丧失劳动能力。对这部分职工，用人单位应当与其保留劳动关系，同时，鉴于大部分丧失劳动能力的工伤职工仍有部分劳动能力，在其身体机能恢复的基础上，应由用人单位安排适当工作。对用人单位难以安排工作的，由用人单位向其按月支付伤残津贴。需要注意的是，被鉴定为五级、六级伤残的工伤职工并不当然获得伤残津贴，只有在其保留与用人单位的劳动关系，用人单位应予以安排适当工作但难以安排的时候，才由用人单位按月对其支付伤残津贴。用人单位应积极为五、六级伤残职工安排适当工作，保障其劳动权。

2.领取伤残津贴的标准

《工伤保险条例》规定的标准为：五级伤残为本人工资的70%，六级伤残为本人工资的60%，并由用人单位按照规定为其缴纳应缴纳的各项社会保险费。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，由用人单位补足差额。

三、终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性伤残就业补助金

1.享受条件

伤残就业补助金是被鉴定为五级至十级伤残的工伤职工享受的一项待遇。其中属于五级、六级伤残的，经工伤职工本人提出，该职工可以与用人单位解除或者终止劳动关系；属于七级至十级伤残的，劳动合同期满可以终止，或者可由职工本人提出解除劳动合同。虽然五级至十级伤残职工仍有部分劳动能力，有能力行使择业自主权，但毕竟因为丧失了部分劳动能力，使择业的能力下降。因此，本条规定，对这部分工伤职工应由用人单位支付一次性伤残就业补助金，以帮助其重新就业。

2.伤残就业补助金标准

《工伤保险条例》规定，一次性伤残就业补助金的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。目前，各地执行的一次性伤残就业补助金标准各不相同，有些地方的差距还较大。如北京、上海等部分地方将一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金合并计算。北京、上海的标准均为解除或者终止劳动关系时5～30个月的本市上一年度职工月平均工资。其中：五级为30个月，六级为25个月，七级为20个月，八级为15个月，九级为10个月，十级为5个月。又如广东、广西等地单独计发一次性伤残就业补助金。广东的标准是一次性伤残就业补助金按本人工资为基数计发：五级计发50个月，六级计发40个月，七级计发25个月，八级计发15个月，九级计发8个月，十级计发4个月。广西的标准是：五级伤残发给16个月的本人工资，六级伤残发给14个月的本人工资，七级伤残发给12个月的本人工资，八级伤残发给10个月的本人工资，九级伤残发给8个月的本人工资，十级伤残发给6个月的本人工资。

 

第四十条 工伤职工符合领取基本养老金条件的，停发伤残津贴，享受基本养老保险待遇。基本养老保险待遇低于伤残津贴的，从工伤保险基金中补足差额。

【释义】本条是关于工伤保险待遇与基本养老保险待遇衔接的规定。

一、符合领取基本养老保险金条件的，应停发伤残津贴

按照本法第十六条的规定，参加基本养老保险的职工符合两个条件，即可享受基本养老保险待遇：一是达到法定退休年龄，一般是男60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁；二是按照规定累计缴纳基本养老保险费满15年。享受伤残津贴待遇的工伤职工，如果达到了领取基本养老金的条件，按照本条的规定，将不再享受伤残津贴待遇，转而享受基本养老保险待遇。本条针对的对象是一级至四级伤残职工和难以安排工作的五级至六级伤残职工。

二、不符合领取基本养老保险金条件的，继续享受伤残津贴

享受伤残待遇的工伤职工，可能因不符合缴纳基本养老保险费年限条件，而不能享受基本养老保险待遇。在这种情况下，则应继续享受伤残津贴。比如，根据《工伤保险条例》规定，职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，要由用人单位和职工个人以伤残津贴为基数，缴纳基本医疗保险费，未规定应缴纳基本养老保险费。因此，一级至四级伤残职工可能缴纳养老保险费的年限达不到领取基本养老金的最低年限，从而不符合领取基本养老金的条件。

三、基本养老保险待遇和伤残津贴待遇相比补差

在享受伤残津贴的工伤职工转为享受基本养老保险待遇时，应将基本养老保险待遇与伤残津贴进行一次对比。对比的目的是，确保工伤职工享受的基本养老保险待遇不低于伤残津贴待遇。如果工伤职工享受的基本养老保险待遇低于伤残津贴的，那应当按照伤残津贴的标准补足差额。这也是现行工伤保险政策的延续。《工伤保险条例》第三十三条就规定，“工伤职工达到退休年龄并办理退休手续后，停发伤残津贴，享受基本养老保险待遇。基本养老保险待遇低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足差额。”之所以如此规定，主要是工伤保险提供的伤残津贴是对工伤职工收入损失的替代补偿，工伤职工到达退休年龄，已经不属于劳动就业人群范围，超过退休年龄不应再享受伤残津贴，而应享受基本养老保险待遇。同时为了保障工伤职工的待遇不因此而受损失，本条规定，工伤职工退休后享受的基本养老保险待遇低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足差额。操作中可以由工伤保险基金将补足部分转入养老保险基金后，按月向工伤职工发放。

 

第四十一条 职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。

从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。

【释义】本条是关于未依法缴纳工伤保险费的用人单位发生工伤事故，由用人单位承担工伤保险责任，以及用人单位不支付工伤保险待遇，由工伤保险基金先行支付，并依法追偿的规定。

一、用人单位未缴纳工伤保险费应承担工伤保险责任

用人单位缴纳工伤保险费，是国家以法律的形式规定的，具有强制性。凡是纳入工伤保险范围的用人单位应当按照规定按时、足额缴纳工伤保险费，以保证基金的支付能力，保障工伤职工及时获得医疗救治和经济补偿。用人单位必须按照法律的规定履行缴费义务，否则就是一种违法行为，要依法承担相应的法律责任。可是在现实中，有不少用人单位应当缴费而未缴费。用人单位不依法缴纳工伤保险费，并不影响职工的工伤保险权益。按照目前《工伤保险条例》的规定，用人单位应当参加工伤保险而未参加的，其职工发生工伤后，由该用人单位按照国家规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。如果用人单位不支付工伤保险待遇，工伤职工就难于得到及时医疗救治和经济补偿，还要费时费力通过劳动争议仲裁和诉讼维权。本法重申了用人单位未缴纳工伤保险费应承担工伤保险责任的原则。

二、用人单位不支付工伤保险待遇时，由工伤保险基金先行支付

本条规定的先行支付，是指在工伤事故发生后，未缴纳工伤保险费的用人单位不向工伤职工支付工伤保险待遇时，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金的先行支付属于垫付性质，用人单位应当偿还，否则社会保险经办机构有权向用人单位追偿。对未缴纳工伤保险费又不承担工伤保险责任的用人单位的工伤职工，从工伤保险基金先行支付工伤保险待遇，客观上讲是与社会保险“权利与义务对等”的原则有所冲突。但如果不建立工伤保险基金先行支付的制度，不少受到伤害的职工，特别是农民工，不能得到医疗救治，伤情恶化，继而危及生命，也会影响到社会的稳定。用人单位不履行缴纳工伤保险费的义务，其不利后果不能由工伤职工承担。因此，在用人单位未缴纳工伤保险费又不支付工伤保险待遇的情况下，由工伤保险基金先行向工伤职工支付相应待遇，是确保工伤职工获得及时医疗救治的有效办法，也体现了社会保险制度的人性化、共济性。可以说，本条规定是本法的一个亮点。

三、用人单位不偿还工伤保险基金先行支付的工伤保险待遇，社会保险经办机构应依法追偿

从保护工伤职工利益出发，用人单位未依法缴纳工伤保险费，该单位职工的工伤保险权益并不受影响，如果发生工伤事故，用人单位不支付工伤保险待遇的，可从工伤保险基金中先行支付。但由工伤保险基金先行支付工伤保险待遇，不意味着工伤保险责任的转移，仍要由用人单位偿还。用人单位不偿还工伤保险基金先行支付的工伤保险待遇的，社会保险经办机构有权追偿，具体方式可以按照本法第六十三条的规定执行。赋予社会保险经办机构追偿权，是维护工伤保险法律严肃性、保证工伤保险基金安全的重要手段。尽管本法赋予了社会保险经办机构一定的强制权力和强制手段，但操作起来仍需更加细化。这也是防止一些用人单位在发生重大工伤事故后，恶意逃避工伤保险责任，应采取的必要措施。当然，强化政府监督检查社会保险法律、法规执行情况的责任，杜绝发生用人单位不缴纳社会保险费的现象，才是今后各级社会保险行政部门的首要职责。

 

第四十二条 由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。

【释义】本条是关于工伤事故中存在第三方责任时，工伤医疗费用方面民事侵权赔偿与工伤保险补偿关系的规定。

一、由于第三人原因造成的工伤，工伤医疗费用原则上应由第三人承担

1.关于第三人侵权责任。本条所称的第三人，是指除工伤职工本人、用人单位以外的其他人。《侵权责任法》第三十七条第二款规定：“因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任。”《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释［2003］20号）第十二条规定，因用人单位以外的第三人侵权造成劳动者人身损害，赔偿权利人请求第三人承担民事赔偿责任的，人民法院应予支持。因此，第三人侵权造成工伤的，侵权人应当依法承担赔偿责任。在目前的工伤保险争议中，第三人侵权的情形大多发生在上下班途中的机动车事故伤害、外出工作期间的意外伤害以及在工作场所内因第三方提供的产品质量缺陷造成工伤等情形，那么，交通事故肇事者、意外事件致害人以及产品提供者等应当承担第三人侵权责任。具体民事赔偿责任包括：（1）受害人遭受人身损害，因就医治疗支出的各项费用以及因误工减少的收入，包括医疗费、误工费、护理费、交通费、住宿费、住院伙食补助费、必要的营养费，赔偿义务人应当予以赔偿。（2）受害人因伤致残的，其因增加生活上需要所支出的必要费用以及因丧失劳动能力导致的收入损失，包括残疾赔偿金、残疾辅助器具费、被扶养人生活费，以及因康复护理、继续治疗实际发生的必要的康复费、护理费、后续治疗费，赔偿义务人也应当予以赔偿。（3）受害人死亡的，赔偿义务人除应当根据抢救治疗情况赔偿以上第（1）项规定的相关费用外，还应当赔偿丧葬费、被扶养人生活费、死亡补偿费以及受害人亲属办理丧葬事宜支出的交通费、住宿费和误工损失等其他合理费用。（4）受害人或者死者近亲属遭受精神损害，赔偿权利人向人民法院请求赔偿精神损害抚慰金的，适用《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》（法释［2001］7号）予以确定。

2.关于工伤医疗费用。由于第三人的原因造成工伤后，工伤职工的工伤医疗费用应当由第三人支付。这里所说的工伤医疗费用，包括因就医治疗支出的各项费用，以及因康复护理、继续治疗实际发生的必要的康复费、护理费、后续治疗费，第三人也应当予以赔偿。具体在工伤保险制度下，则是指工伤职工治疗工伤所花费的诊疗、用药、住院服务费用，且应当符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准。在第三人已经依法支付了工伤医疗费用的情况下，工伤保险基金不应当再次支付工伤医疗费用。

二、第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付

1.先行支付的条件。由于第三人原因造成工伤，工伤保险基金不应当承担工伤医疗费用。但为了确保工伤职工能够及时得到救治，在两种情形下，需由工伤保险基金先行支付工伤医疗费用：一是造成工伤的第三人不支付工伤医疗费用。所谓不支付，是指工伤职工受到伤害后急需治疗，第三人拒绝支付或者没有经济能力支付工伤医疗费用。二是非用人单位原因造成职工工伤，造成工伤的责任主体不能确定，或者是否由第三人原因造成工伤尚未确认，无法明确工伤医疗费用的承担者。在上述两种情况下，即因第三人的原因造成工伤，是在第三人拒绝支付工伤医疗费用或者第三人无法确定的前提条件下，由工伤保险基金先行支付工伤医疗费用。如此规定，表明基于第三人原因造成的工伤，侵权赔偿主体应当是第三人。但由于第三人拒绝承担责任，或者在不能确定第三人的情况下，为保障工伤职工的权益，使其及时得到医疗救治，规定由工伤保险基金先行支付工伤医疗费用。

2.先行支付的性质。工伤保险基金先行支付工伤医疗费用，不意味着工伤医疗费用支付主体的改变，该义务的法定履行主体仍是第三人。因第三人原因造成的工伤，工伤保险基金本不应承担工伤医疗费用，而应由第三人承担，即第三人有义务帮助工伤职工治疗工伤，支付所产生的医疗费用。工伤保险基金的先行支付属于垫付性质，应当依法向第三人追偿。即工伤职工向第三人主张赔偿的请求权转给工伤保险基金。换言之，赔偿请求权转给管理工伤保险基金的经办机构，后者就可以向第三人主张这一债权。工伤保险基金追偿额的范围，以其先行支付的额度为限。

3.至于第三人的原因造成工伤的，工伤保险基金除了先行支付工伤医疗费用之外，对于支付的其他费用能否向第三人追偿，本法没有规定。

 

第四十三条 工伤职工有下列情形之一的，停止享受工伤保险待遇：

（一）丧失享受待遇条件的；

（二）拒不接受劳动能力鉴定的；

（三）拒绝治疗的。

【释义】本条是关于停止享受工伤保险待遇情形的规定。

工伤职工（或享受抚恤的遗属）享受工伤保险待遇的权利，与一定的条件和义务相对应。当丧失了享受的条件或不履行义务时，就失去了相应的权利。这也正是社会保险制度中“权利义务对等原则”的具体体现。

根据本条规定，停止支付工伤保险待遇主要有以下情形：

一、丧失享受待遇条件

工伤保险制度保护的对象是特定人群，即工伤职工，旨在保障工伤职工遭受意外伤害或者患职业病丧失或者部分丧失劳动能力时的医疗救治和经济补偿。如果工伤职工在享受工伤保险待遇期间情况发生变化，不再具备享受工伤保险待遇的条件，如劳动能力得以完全恢复而无需工伤保险制度提供保障时，就应当停发工伤保险待遇。此外，工亡职工的亲属，在某些情形下，也将丧失享受有关待遇的条件，如享受抚恤金的工亡职工的子女达到一定的年龄或者就业后，丧失享受遗属抚恤待遇的条件；亲属死亡的，丧失享受遗属抚恤待遇的条件等。

实践中，丧失享受待遇条件的情况还是比较普遍的，但如何掌握这方面的信息，是社会保险经办机构需要研究和面对的问题。

二、拒不接受劳动能力鉴定

劳动能力鉴定是伤残的工伤职工享受不同等级工伤保险待遇的前提。工伤职工经治疗伤情相对稳定，存在残疾，影响劳动能力的，只有经过劳动能力鉴定后，才能享受相应级别的工伤保险待遇。换言之，劳动能力不同程度的丧失，使劳动者可能因此不能从事原本适合的正常职业，甚至造成不能再从事任何工作的结果，也有可能恢复劳动能力继续从事适合他的职业或者工作。而这一切都必须通过劳动能力鉴定活动来确定。劳动能力鉴定结论是确定不同程度的补偿、合理调换工作岗位和恢复工作等的科学依据。如果工伤职工没有正当理由，拒不接受劳动能力鉴定，一方面工伤保险待遇无法确定，另一方面也表明这些工伤职工并不愿意接受工伤保险制度提供的帮助。鉴于此，就不应当再享受工伤保险待遇。

根据《工伤保险条例》规定，劳动能力鉴定包括初次鉴定、再次鉴定、复查鉴定，在这三个环节，工伤职工都应当依照法律法规规定进行劳动能力鉴定，而不能拒绝。（1）初次鉴定。职工发生工伤，经治疗伤情相对稳定后存在残疾、影响劳动能力的，应当进行劳动能力鉴定。（2）再次鉴定。申请鉴定的单位或者个人对设区的市级劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的，可以在收到该鉴定结论之日起15日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。如果用人单位申请再次鉴定，则工伤职工应当按照省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会的安排进行再次鉴定。（3）复查鉴定。自劳动能力鉴定结论作出之日起1年后，工伤职工或者其直系亲属、所在单位或者经办机构认为伤残情况发生变化的，可以申请劳动能力复查鉴定。如果用人单位或者社会保险经办机构申请复查鉴定，则工伤职工应当按照劳动能力鉴定委员会的安排进行复查鉴定。

实践中，拒绝接受劳动能力鉴定的情形，一般会比较少。因为工伤职工劳动能力鉴定之后，表明其伤残等级和相应的工伤待遇也就确定。工伤职工在此后的医学治疗和康复过程中，除非个人认为伤残程度加重，否则不会主动提出再次进行劳动能力鉴定。只有在社会保险经办机构从加强基金管理、减少基金支出的角度出发，认为工伤职工的伤残经过后续康复性治疗已有好转，劳动能力逐步恢复，伤残等级有所下降时，提出要求工伤职工进行劳动能力鉴定。这种情况下，如果职工拒绝，那么也应当停止其继续享受工伤保险待遇。

三、拒绝治疗

提供医疗救治，帮助工伤职工恢复劳动能力、重返社会，是工伤保险制度的重要目的之一，因而职工遭受工伤事故或患职业病后，有享受工伤医疗待遇的权利，也有积极配合医疗救治的义务。如果无正当理由拒绝治疗，就有悖于关于促进职业康复的宗旨。规定拒绝治疗的不得再继续享受工伤保险待遇，就是为了促进工伤职工积极医治，尽可能地恢复劳动能力，提高自己的生活质量，而不是一味消极依靠社会救助。

实践中，在职业康复过程中，工伤职工拒绝接受工伤康复治疗的情况也不很常见。相反，目前我国各地开展职业康复工作还不够普遍。职工发生工伤进行劳动能力鉴定后，往往就只是享受相应的工伤保险待遇，而没有将工伤职业康复作为一项重要内容。这一现状亟待改变。

需要说明的是，与现行《工伤保险条例》相比，本法删去了关于“被判刑正在收监执行的”情形，意味着这类人员可以依法继续享受工伤保险待遇。这也是考虑这些人员虽然被判刑收监执行，但其之前已经依法享受的工伤保险待遇不因此而受影响，避免其家属生活陷于困顿，也有利于判刑人员的改造，重新走入社会。

 

第五章  失业保险

本章对失业保险的覆盖范围、制度模式、资金来源、享受待遇的条件等作了规定。

 

第四十四条 职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。

【释义】本条是关于失业保险覆盖范围和缴费义务人的规定。

一、基本概念

1.失业

失业是指在劳动年龄内，有就业能力，并有求职要求的劳动者未能找到或者丧失工作岗位情况。

国际上，根据造成失业的原因是主观的还是客观的，将失业分为自愿失业和非自愿失业。自愿失业为劳动者自行提出离开工作岗位而导致的失业。非自愿失业，是指非因本人意愿而导致的失业。按照造成失业的客观原因不同，又可分为摩擦性失业、技术性失业、结构性失业、周期性失业和季节性失业。

失业与待业。在20世纪八九十年代改革开放过程中，我国政府文件长期使用“待业”这一概念。1982年人口普查的相关文件规定，“待业人员”是指在劳动年龄内、有劳动能力的人要求就业而无任何职业者。从这一定义上看，“待业”与“失业”是没有区别的。1986年国务院发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》（以下简称1986年《暂行规定》）和1993年国务院发布的《国有企业职工待业保险规定》（以下简称1993年《待业保险规定》）中均使用“待业”这一概念。这一概念带有从计划经济的角度对失业这一社会现象认识的色彩。

失业与下岗。失业与下岗都表现为劳动者离开原单位的工作岗位。但是不同的是，下岗是指由于用人单位的生产和经营发生特殊困难等客观原因，劳动者离开所在单位的具体工作岗位，但与所在单位未解除或者终止劳动关系，又没有找到新的工作岗位的现象。20世纪90年代末下岗人员大量增多是我国在经济转轨过程中出现的社会经济现象，主要表现为国有企业的职工大量下岗。而失业，则是劳动者与用人单位已解除或者终止劳动关系，而没有新的工作岗位的现象。所以，失业与下岗是有区别的。

失业与就业、再就业。失业是与就业相对应而存在的概念。就业是指在国家规定的劳动年龄内，有劳动能力的人，从事一定的社会劳动并取得劳动报酬或者经营收入的状态。再就业是失业后重新获得就业岗位的状况。

2.失业保险

失业保险是对劳动年龄内，有就业能力并有就业愿望的人由于非本人原因而失去工作，无法获得维持生活所需的工资收入，在一定期间内由国家和社会为其提供基本生活保障的社会保险制度。失业保险是社会保险的重要组成部分。享受失业保险待遇者要依法参加失业保险，且履行法定义务并符合法定条件。

二、失业保险制度的立法沿革

我国失业保险制度的建立经历了一个由失业救济到待业保险，再到失业保险的历史演变过程。

第一时期：新中国成立初期的失业救济制度。新中国成立初期面临千疮百孔的国民经济和大量失业人员，1960年6月，经政务院批准，劳动部及时发布了《救济失业工人暂行办法》，确定了我国新中国成立初期的失业救济制度。办法中规定了救济失业工人的范围、失业救济标准和失业救济资金的来源。这一制度对于妥善安置失业工人，稳定社会，促进国民经济的恢复和发展起到重要作用。

第二时期：20世纪80年代中期到90年代初期的待业保险制度。80年代以后，我国开始了由农村到城市经济体制的全面改革，企业改革是城市改革的中心环节。为了适应企业进入市场的需要，劳动用工领域进行了重大改革。1986年7月国务院同时发布4个劳动用工改革的行政法规，其中之一为《国营企业职工待业保险暂行规定》。这个《暂行规定》规定了国营企业中的4类职工为待业人员，并对待业救济金的来源、筹集与使用作了规定。1986年《暂行规定》与国务院同时颁布的3个劳动用工制度改革规定一起，成为我国计划经济向市场经济转轨中劳动用工制度改革的重要标志。1993年《待业保险规定》在1986年《暂行规定》基础上，将待业保险制度的覆盖范围由国营企业扩大到城镇各类所有制企业，调整了基金收缴基数，设立了有一定幅度的基金收缴比例，提高了救济金的发放标准，并进一步完善了待业保险基金的管理、监督制度。国务院上述两个规定的执行，既推动了企业改革的深化，也建立了失业保险制度的雏形。

第三时期：国务院1999年1月发布了《失业保险条例》，是我国失业保险制度由不规范走向比较规范，从计划走向市场的重要标志，是适应我国社会主义市场济济体制建立的社会保障体系的组成部分。《失业保险条例》与1993年《待业保险规定》相比，有以下几个方面的重要变化：一是扩大了失业保险的覆盖范围，将1993年《待业保险规定》规定的待业保险范围由城镇企业，扩大到城镇所有企业和事业单位；二是提高了失业保险费的费率，将企业缴费费率由0.6%～1%提高到2%，并增加了1%的个人缴费，同时增加了关于事业单位及其缴费的规定；三是提高了失业保险基金的统筹层次，由县级统筹提高到地市级统筹，并建立了省级失业保险调剂金制度；四是重新确定了失业保险金发放的标准，使其更好地与最低工资制度和城市居民最低生活保障制度相接；五是明确规定了失业保险基金的支出项目，以保证基金的安全，防止基金流失；六是确定了收支两条线管理的机制，这一机制的确定是我国社会保障管理监督体制改革的重要成果，是防止基金挪用、流失的有效措施；七是规定了社会化管理的发放制度。

在总结以往经验和梳理现存问题的基础上，社会保险法设专章对失业保险作了规定，为失业保险的长远发展提供了法律保障。

三、失业保险立法目的

失业保险立法目的，是保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业。这里所称的失业人员失业期间，是指失业人员按照本法规定享受失业保险待遇的期间；这里所称保障失业人员失业期间的基本生活，是指失业人员按照规定领取失业保险金对其生活的保障。按照《失业保险条例》等现行失业保险制度的规定，保障基本生活的水平应高于社会救济对救济失业人员生活的保障水平，立法目的中还包括促进失业人员的就业。促进失业人员尽快找到新的工作岗位，实现再就业，是从根本上解决失业问题的措施。

四、失业保险制度的覆盖范围

失业保险制度的覆盖范围也就是通过立法界定依法享受失业保险待遇的对象，同时界定有义务履行缴纳失业保险费的组织和个人。

国际上，不同国家因其国情不同界定的失业保险范围也不同。如英国以达到一定收入为标准，加拿大以是否为工薪阶层划线。对公务员、家庭用工是否纳入失业保险范围做法也不相同。我国的失业保险的范围也必须根据现阶段我国经济发展状况和保障能力来确定。

本法未对用人单位和职工的范围作出明确的规定。在实务操作上，《失业保险条例》对失业保险适用范围作了具体规定。该条例第二条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”第三十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以决定本条例适用于本行政区域内的社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工。”

五、失业保险的缴费义务人

失业保险基金是开展失业保险的物质基础。根据《失业保险条例》第五条规定，失业保险基金由下列各项构成：城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费；失业保险基金的利息；财政补贴；依法纳入失业保险基金的其他资金。其中，参保单位和个人的缴费是失业保险基金的主要来源。

1.缴费义务人。根据本条规定，失业保险由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。

2.失业保险费的缴费基数和费率。本法未对失业保险费的缴费基数和费率作具体规定，只是规定“按照国家规定”。这里的国家规定，主要是指《失业保险条例》的规定。《失业保险条例》第六条规定，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同工本人不缴纳失业保险费。此外，《失业保险条例》还规定，省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域失业人员数量和失业保险基金数额，报经国务院批准，可以适当调整本行政区域失业保险费的费率。

 

第四十五条 失业人员符合下列条件的，从失业保险基金中领取失业保险金：

（一）失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的；

（二）非因本人意愿中断就业的；

（三）已经进行失业登记，并有求职要求的。

【释义】本条是关于领取失业保险金资格的规定。

失业人员失业后领取失业保险金，必须同时具备下列三个条件：

一、失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年

失业人员要想领到失业保险金，除了参加失业保险外，其所在单位及其本人还必须按照规定缴纳了失业保险费，且缴费时间满一年。如果缴纳时间不满一年，失业后，不能领取失业保险金。如果是未参加过工作的失业者，或参加工作已一年以上，但用人单位和个人没有参加失业保险，由于其没有履行过缴费义务，即使处于失业状态，也不符合享受失业保险待遇的条件，不能领取失业保险金。

二、非因本人意愿中断就业

所谓自愿失业与非自愿失业，是英国著名经济学家凯恩斯于20世纪30年代首次提出的失业划分方法。在他看来，只要消除非自愿失业，就能够实现“充分就业”，因为自愿失业，责任全在就业者本人，或是出于获取更体面的工作岗位和更优厚工资的考虑，或是出于其他的个人考虑，这种离开原工作岗位而暂时失业的现象，理应由个人负责，国家没有必要给他们提供失业保险的待遇，他们也没有获得这种待遇的权利。至于非自愿失业者，因为这类失业现象的发生责任不在失业者本人，而是与失业者本人无关的原因造成的，例如，企业因经营不善而破产，致使企业全体职工失业；劳动合同到期，用人单位不再与之订立新的劳动合同，劳动者又未找到新的工作等。对于这种失业人员，国家应当为其提供失业保险待遇，失业者也有权利享受失业保险待遇。

国际通行做法是将自愿中断就业的人员排除在享受失业保险待遇的范围之外。《失业保险条例》借鉴国际经验，将自愿离职而失业的人员排除在享受失业保险待遇的范围之外。非因本人意愿中断就业的人员，即只有非自愿失业才能领失业保险金。按照劳动保障部《失业保险金申领发放办法》第四条的规定，非因本人意愿中断就业的是指下列人员：（1）终止劳动合同的；（2）被用人单位解除劳动合同的；（3）被用人单位开除、除名和辞退的；（4）根据《劳动法》第三十二条第二、三项与用人单位解除劳动合同的；（5）法律、行政法规另有规定的。

三、已经进行失业登记，并有求职要求

失业人员失业后，要想领到失业保险金，除了符合上述条件，还应持有关材料到当地经办失业保险事务的社会保险经办机构办理失业登记。办理失业登记是失业人员领取失业保险金的必经程序，目的是为了掌握失业人员的基本情况，确认其资格，失业登记是失业人员进入申领失业保险待遇程序的重要标志。社会保险经办机构应对其报送的有关材料进行审核，看其是否具备领取失业保险金的条件。具备领取条件的，应给失业人员发放领取失业保险金证明卡，失业人员按规定的时间到经办失业保险事务的社会保险经办机构领取失业保险金。

失业人员享受失业保险待遇，还须有求职要求。这是考虑到失业保险的一个重要功能是促进失业人员再就业。实现这一目的，一方面需要加快经济发展，创造更多的就业岗位，同时，发展和完善就业服务事业，为失业人员实现再就业提供服务；另一方面也要求失业人员积极主动地利用各种就业机会和就业服务设施，不断提高自身素质，增强竞争就业的能力。可以说，这是享受失业保险待遇的一个前提，也是失业人员应尽的义务。要求申领失业保险金的失业人员积极寻找工作，可以使其在得到基本生活保障的同时，获得必要的就业服务，争取尽快实现再就业，从根本上解决失业问题。在认定失业人员是否有求职要求时，应以其是否在职业介绍机构登记求职，并参加就业培训等活动为衡量的标准。例如，失业人员应接受为失业人员举办的职业培训、职业介绍等。对职业介绍机构介绍的工作应积极响应，如果失业人员无正当理由，拒不接受职业介绍机构介绍的工作的，经办机构应当告知其领取失业保险金时间有限，如不尽快找到工作对其本人将十分不利。

社会保险法这样规定，主要是为了促进失业人员积极寻找工作，克服单纯依靠失业保险金的思想，激励失业人员积极主动地利用各种就业机会和就业服务，不断提高自身素质，增强竞争就业的能力。

 

第四十六条 失业人员失业前用人单位和本人累计缴费满一年不足五年的，领取失业保险金的期限最长为十二个月；累计缴费满五年不足十年的，领取失业保险金的期限最长为十八个月；累计缴费十年以上的，领取失业保险金的期限最长为二十四个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，最长不超过二十四个月。

【释义】本条是关于失业人员领取失业保险金期限的规定。

一、关于领取失业保险金的期限

失业人员领取失业保险金的期限与其缴纳失业保险费的年限挂钩，是国际上大多数国家的通行做法。在总结我国失业保险制度实践经验的基础上，社会保险法规定，失业人员领取失业保险金的期限由失业人员失业前用人单位和本人的累计缴费确定。这样规定主要有两点考虑：一是将履行缴费义务与享受失业保险待遇权利紧密结合。缴费时间越长，领取失业保险金的期限越长。不按规定缴费的，应在计算其领取期限时作相应扣除，这是强化职工缴费意识的重要手段；二是允许缴费时间累计相加作为确定享受期限的标准，有利于保护失业人员的合法权益。特别是对那些失业前多次转换工作单位，且参加了失业保险的人员来说，更加体现了这一精神。从这点来讲，也有利于促进劳动力合理流动，促进城镇企业事业单位及其职工参加失业保险。

社会保险法规定的失业人员领取失业保险金的期限，分为三个档次：（1）累计缴费时间满1年不足5年的，最长能够领取12个月的失业保险金；（2）累计缴费时间满5年不足10年的，最长能够领取18个月的失业保险金；（3）累计缴费时间10年以上的，最长能够领取24个月的失业保险金。

需要特别说明的是，关于领取失业保险金的最长期限的规定，不能理解为缴费时间达到上述要求的失业人员都能领取最长期限的失业保险金。由于我国地域辽阔，各地的情况千差万别，社会经济发展水平存在较大差异。在这种情况下，如果在社会保险法中把享受失业保险金的年限和缴费年限划分得太细，也不便于各地结合本地区情况具体操作。正是基于这一考虑，社会保险法没有将享受待遇的期限与缴费年限的关系划分得很细，而只是作了原则规定，即规定领取失业保险金应达基本缴费年限，也就是失业前累计缴费满1年。同时，根据不同的缴费年限，规定了领取失业保险金不同的最长期限。在具体操作中，各地可以在同一档次内，根据失业人员缴费时间的长短，相应拉开其领取失业保险金期限的差距。例如，失业人员失业前，累计缴费时间满1年不足2年的，可以领取6个月的失业保险金；累计缴费时间每增加1年，领取失业保险金的期限增加2个月；但最长不得超过12个月。至于具体档次如何划分，由各地根据实际情况确定。对享受期限18个月和24个月的规定，也可以照此划分具体档次。

二、关于累计缴费年限和领取失业保险金期限的计算

1.确定领取失业保险金期限的依据是失业人员失业前累计缴费年限，而不是失业前的连续缴费时间

在社会主义市场经济条件下，劳动者可以通过多种形式实现就业，如劳动者可以自愿组织起来就业、从事个体经营和通过非全日制工作等形式实现就业。在这种情况下，很容易出现劳动者就业期限不满1年就失业，也可能出现劳动者多次就业又多次失业的情况。例如，一个劳动者工作满6个月后失业了，一段时间后又再次就业，如果就业6个月后又再次失业，这时其累计就业时间已满1年。假如该劳动者在就业期间用人单位和他本人都按照规定履行了缴费义务，在这种情况下，按照社会保险法失业前累计缴费的规定，该劳动者就符合享受失业保险待遇的条件，就应当领取失业保险金；但如果只是把失业前的连续缴费时间作为领取失业保险金的条件，不承认间断的累计，上述失业人员就不符合享受失业保险待遇的条件，也就不能领取失业保险金。社会保险法将缴费时间加以累计，不仅保护了这就分人员的合法权益，同时，在实践中将起到鼓励失业人员通过多种方式尽快实现再就业的作用。

2.失业人员领取失业保险待遇后重新就业的，再次失业时，其领取失业保险金期限所依据的缴费年限的计算

社会保险法规定，重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，最长不超过24个月。这一规定有两层含义：一是重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，也就是说，不管根据之前累计缴费年限确定的领取失业保险金的期限是否已经全部使用，之前的缴费时间均不再累计计算，而是根据重新就业后的缴费时间重新计算；二是对前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限所对应的权益予以保留，可以与根据再次失业时的累计缴费年限计算出来的领取失业保险金的期限合并计算。这样规定的目的是为了保护阶段性就业人员享受失业保险待遇的权利。

例如，一个劳动者工作满5年后失业了，在这5年就业期间用人单位和他本人都按照规定履行了缴费义务，根据当地社会保险行政部门规定，他最多可以领取12个月的失业保险金。当他领了6个月失业保险金后，再次就业，又工作了5年后失业，这5年中用人单位和他本人都按照规定履行了缴费义务，这时候他领取失业保险金的期限怎么算？根据社会保险法的规定，就需要计算两个年限：一是根据重新就业后的缴费时间计算出的领取失业保险金的期限，也就是再次就业后工作的这5年，可以领取12个月的失业保险金；二是前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限，在上次失业时，该劳动者本可领取12个月的失业保险金，但实际上他只领了6个月，还有6个月的期限尚未使用，这6个月就是“前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限”。那么，该劳动者第二次失业时，能领取失业保险金的最长期限为18个月。

需要特别说明的是，要处理好本条与本法第四十五条规定的领取失业保险金条件的关系。根据本法第四十五条规定，“失业前用人单位和本人已经按照规定缴纳失业保险费满一年的”，是失业人员领取失业金的必要条件之一。而根据本条规定，失业人员“重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算”，那么，就有可能出现“失业人员在领取失业保险金期间重新就业后不满1年再次失业”的情形，这种情形下该失业人员是否可以领取失业保险金呢？按照劳动保障部《失业保险金申领发放办法》第十五条的规定，关键是看该失业人员前次失业应领取失业保险金的期限是否已经使用完，如果没有用完，根据本条“领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算”的规定，失业人员可以继续申领其前次失业应领取而尚未领取的失业保险金。如果已经用完，那么就因不符合“失业前用人单位和本人已经按照规定缴纳失业保险费满一年”的条件，不能领取失业保险金。

 

第四十七条 失业保险金的标准，由省、自治区、直辖市人民政府确定，不得低于城市居民最低生活保障标准。

【释义】本条是关于失业保险金标准的规定。

失业保险金，是指社会保险经办机构依法支付给符合条件的失业人员的基本生活费用，是对失业人员在失业期间失去工资收入的一种临时补偿，目的是为了保障失业人员的基本生活。

本法只规定了失业保险金的最低限，即城市居民最低生活保障标准。其最高限，仍应执行《失业保险条例》的规定。《失业保险条例》第十八条规定：“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”

最低工资标准，是指劳动者在法定工作时间或依法签订的劳动合同约定的工作时间内提供了正常劳动的前提下，用人单位依法应支付的最低劳动报酬。根据《最低工资规定》，最低工资标准一般采取月最低工资标准和小时最低工资标准的形式，月最低工资标准适用于全日制就业劳动者，小时最低工资标准适用于非全日制就业劳动者。确定和调整月最低工资标准，应参考当地就业者及其赡养人口的最低生活费用、城镇居民消费价格指数、职工个人缴纳的社会保险费和住房公积金、职工平均工资、经济发展水平、就业状况等因素。最低工资标准的确定和调整方案，由省、自治区、直辖市人民政府劳动保障行政部门会同有关单位研究拟订，报省、自治区、直辖市人民政府批准。目前，全国各省、直辖市和自治区都已制定了最低工资标准，并建立了相应的调整机制。《失业保险条例》所说的当地最低工资标准指的是统筹地区的月最低工资标准。

城市居民最低生活保障标准，又称为城市居民最低生活保障线，是国家为救济社会成员中收入难以维持其基本生活需求的人口而制定的一种社会救济标准。《城市居民最低生活保障条例》规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。

将失业保险金的发放标准与最低工资标准和城市居民最低生活保障标准挂钩，主要有两点考虑：第一，我国是一个发展中国家，经济相对落后，且基金承受能力有限，失业人员生活保障程度不宜过高，只能维持其基本生活需要。从这一原则出发，失业保险金的发放标准不能高于提供了正常劳动的劳动者所得工资的最低标准，即最低工资标准，如果超过这个标准，不仅会引发一些矛盾，也容易使失业人员产生依赖心理，不利于失业人员积极寻找工作，实现再就业；同时，也不应低于城市居民最低生活保障标准，如果低于这个标准，难以保障失业人员的基本生活。第二，将失业保险金的发放标准与最低工资和城市居民最低生活保障标准挂钩，使失业保险金标准随着最低工资标准和城市居民最低生活保障标准的调整而随之调整，这也是保证失业人员享受社会进步和经济发展成果的重要措施。

考虑到各地社会经济发展水平存在较大差异，全国不宜规定一个统一的标准。为此，《失业保险条例》将具体发放标准授权省、自治区、直辖市人民政府根据当地的实际情况自行确定。

草案修改审议过程中，有意见提出，现行失业保险金标准太低，特别是对失业前收入较高的人群来讲更为突出。建议建立待遇水平与缴费挂钩机制，实行待遇水平与缴费工资挂钩的办法，按其一定比例计发待遇，同时规定最高和最低限。根据这一意见，草案二审稿第四十三条规定：“失业保险金的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据个人失业前十二个月的月平均缴费工资和赡养系数确定，但是失业保险金不得低于城镇居民最低生活保障标准。”

草案公开征求意见期间，又有意见认为，以个人失业前12个月的月平均缴费工资为基数确定失业保险金，势必会出现失业保险金超过当地最低工资标准，甚至会超出很多的情况，这与失业保险保障失业人员基本生活的制度设计目标不符，也不利于失业人员积极求职。建议修改为与《失业保险条例》的规定相一致，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。在综合各方意见基础上，立法机关只对失业保险金标准的下限作了规定，为今后完善制度留下空间。

 

第四十八条 失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。

失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费。

【释义】本条是关于失业人员领取失业保险金期间有关基本医疗保险问题的规定。

1998年12月，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，将城镇所有用人单位和职工都纳入了基本医疗保险的覆盖范围，建立了由用人单位和职工共同负担的费用筹措机制，明确了统筹基金和个人账户的支付范围。根据这一决定，失业人员在领取失业保险金期间患病就医的医疗费用，可以在其医疗保险个人账户结余中支付，但对失业人员是否继续缴纳医疗保险费，并未作出规定。由于失业人员医疗保险个人账户余额必然数量有限，很难保障失业人员在领取失业保险金期间的基本医疗需求。

1999年，《失业保险条例》规定，失业人员在领取失业保险金期间患病就医的，可以按照规定向社会保险经办机构申请领取医疗补助金。医疗补助金的标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。实践中，有的地区采用定额补助的办法，规定失业人员在领取失业保险金期间，每月领取一定数额的医疗补助金；也有的地区规定，失业人员在领取失业保险金期间患病并在社会保险经办机构指定医院治疗的，可以按照住院治疗费用的一定比例发放医疗补助金。

在草案公开征求意见期间，有意见提出，只有缴纳医疗保险费才可以享受当期的医疗保险待遇，失业人员一旦在失业期间生病，在个人账户余额用完后，就只能由个人承担高昂的医疗费用，负担很重。建议医疗保险能以人为本，关注、容纳失业者。立法机关对这些意见进行了认真研究后规定：失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。同时，考虑到失业人员失业期间生活负担较重，本法进一步规定：失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，失业人员本人不缴纳基本医疗保险费。

需要特别说明的是，由于我国地区辽阔、地区间情况差别较大，加上失业人员参加职工基本医疗保险尚无实践基础，所以本法只作了原则规定。至于失业人员以什么方式参加职工基本医疗保险、缴费基数和费率的确定、失业保险制度与职工基本医疗保险制度的衔接，以及失业人员参加职工基本医疗保险后的待遇与《失业保险条例》规定的医疗补助金待遇的衔接等，涉及比较复杂的具体操作问题，还需要制定具体的实施办法。

 

第四十九条 失业人员在领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工死亡的规定，向其遗属发给一次性丧葬补助金和抚恤金。所需资金从失业保险基金中支付。

个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的，其遗属只能选择领取其中的一项。

【释义】本条是关于失业人员死亡后遗属待遇的规定。

一、失业人员死亡后遗属待遇领取条件

根据本法规定，失业人员在领失业保险金期间死亡的，向其遗属发给一次性丧葬补助金和抚恤金。理解这一规定需要把握以下几点：第一，仅限于“领取失业保险金期间”死亡的。也就是说，以下几种情况不能享受遗属待遇：失业人员失业后，没有到社会保险经办机构办理失业登记，或者没有申请领取失业保险金的；因不符合条件而不能领取失业保险金的；依法停止领取失业保险金的；领取失业保险金期满后，仍处于失业状态的，其遗属不能领取遗属待遇。第二，这里所说的“死亡”，并没有限定条件，不论什么原因，包括病故、因意外伤害死亡等，也包括被人民法院宣告死亡。

二、失业人员死亡后遗属待遇的项目和标准

关于在职职工死亡待遇的规定，主要依据是本法第十七条。根据本法第十七条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金，所需资金从基本养老保险基金中支付。主要包括两部分：一是丧葬补助金，是为了减轻职工家属因办丧事而增加的经济负担，由基本养老保险基金给予的一次性补助；二是抚恤金，是为了保证由死亡职工供养的直系亲属不因供养人死亡而断绝生活来源，由基本养老保险基金按被供养人数给予的基本生活费用。需要特别强调的是，这两项待遇都是一次性待遇。

《失业保险金申领发放办法》（劳动和社会保障部令第8号）规定了失业人员死亡后遗属待遇的标准和申领程序。根据该办法规定，失业人员在领取失业保险金期间死亡的，其家属可持失业人员死亡证明、领取人身份证明、与失业人员的关系证明，按规定向经办机构领取一次性丧葬补助金和其供养配偶、直系亲属的抚恤金。失业人员当月尚未领取的失业保险金可由其家属一并领取。失业保险金以及医疗补助金、丧葬补助金、抚恤金等失业保险待遇的标准按照各省、自治区、直辖市人民政府的有关规定执行。

三、有关遗属待遇之间的关系

根据本法第十七条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金，所需资金从基本养老保险基金中支付。根据本法第三十八条规定，职工因工死亡的，其遗属领取的丧葬补助、供养亲属抚恤金，按照国家规定从工伤保险基金中支付。根据本条规定，失业人员在领失业保险金期间死亡的，向其遗属发给一次性丧葬补助金和抚恤金，所需资金从失业保险基金中支付。

实践中，有可能出现同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的情况。而这三项丧葬补助金的功能都是一样的，都是为了减轻职工家属因办丧事而增加的经济负担，只是资金的支出渠道不同而已。为统筹协调社会保险各险种之间的关系，避免重复，本条规定：个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的，其遗属只能选择领取其中的一项。

将选择权交给参保人员的遗属，主要考虑是，由于各地情况不同，三项丧葬补助金的标准也可能不同，将选择权交给参保人员遗属，其遗属可以选择领取其中待遇较高的一项，更有利于保障其权益。

 

第五十条 用人单位应当及时为失业人员出具终止或者解除劳动关系的证明，并将失业人员的名单自终止或者解除劳动关系之日起十五日内告知社会保险经办机构。

失业人员应当持本单位为其出具的终止或者解除劳动关系的证明，及时到指定的公共就业服务机构办理失业登记。

失业人员凭失业登记证明和个人身份证明，到社会保险经办机构办理领取失业保险金的手续。失业保险金领取期限自办理失业登记之日起计算。

【释义】本条是关于失业人员申领失业保险金程序的规定。

1.由其失业前所在的用人单位为其出具终止或者解除劳动关系的证明。根据《劳动合同法》的规定，劳动关系的终止或者解除，主要是指用人单位与劳动者之间终止或者解除劳动合同。失业人员失业，可分为两种情形：

（1）劳动合同终止所致的失业，是指劳动合同双方当事人在合同中约定的期限已届满，而用人单位不再与其签订新的劳动合同，造成失业；用人单位被依法宣告破产，或者用人单位被吊销营业执照、责令关闭、撤销，或者用人单位决定提前解散，劳动合同终止，造成失业。

（2）劳动合同解除所致的失业。根据《劳动合同法》的规定，用人单位解除劳动合同分以下几种情形：一是用人单位与劳动者协商一致解除劳动合同。二是出现下列情形之一，用人单位可以解除劳动合同：①劳动者在试用期间被证明不符合录用条件的；严重违反用人单位规章制度的；严重失职，营私舞弊，给用人单位造成严重损害的；同时与其他用人单位建立劳动关系，对完成本单位的工作任务造成严重影响，或者经用人单位提出，拒不改正的；被依法追究刑事责任的。②劳动者患病或者非因工负伤，在规定的医疗期满后不能从事原工作，也不能从事由用人单位另行安排的工作的。③劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的。④劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行，经用人单位与劳动者协商，未能就变更劳动合同内容达成协议的。⑤用人单位依照破产法规定进行重整的；生产经营发生严重困难的；企业转产、重大技术革新或者经营方式调整，经变更劳动合同后，仍需裁减人员的；其他因劳动合同订立时所依据的客观经济情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行，需要裁减人员。

根据享受失业保险待遇条件的规定，因上述原因造成的失业，均可申领失业保险待遇。另外，因用人单位未按照劳动合同约定提供劳动保护或者劳动条件；未及时足额支付劳动报酬；未依法为劳动者缴纳社会保险费；用人单位的规章制度违反法律法规的规定；损害劳动者权益的；用人单位以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动者劳动的；用人单位违章指挥，强令冒险作业危及劳动者人身安全，失业人员主动解除劳动关系的，也可以享受失业保险待遇。

用人单位应当为失业人员出具终止或者解除劳动关系的证明，证明应当注明失业人员的姓名、年龄等基本情况及解除或者终止劳动关系的时间、原因等内容，并告知失业人员失业后按照有关规定可以享受失业保险待遇以及应向哪个机构提出申领申请等。

2.用人单位应将失业人员的名单，自终止或者解除劳动关系后15日内，告知所在地社会保险经办机构。

3.职工失业后申领失业保险待遇的，应当持本人身份证明、单位出具的终止或者解除劳动关系的证明等材料，及时到当地人力资源社会保障部门指定的公共就业服务机构办理失业登记。

4.失业人员持失业登记证明和个人身份证明，到社会保险经办机构办理领取失业保险金的手续。社会保险经办机构对领取失业保险待遇的申请进行审核，内容包括：申请人提供的证明材料是否真实可靠、申请人参加失业保险和缴纳失业保险费的情况、是否进行过失业登记等。对不符合领取条件的申请人，应当书面告知其理由，并告知申请人有异议时可在多长时间内向哪个人力资源社会保障部门提出行政复议申请。经审核符合申领条件的，应当为失业人员办理领取的失业保险待遇的有关手续。

5.领取失业保险金。经社会保险经办机构办理领取失业保险金手续后，失业人员可以按月到同一个社会保险经办机构领取失业保险金，或由社会保险经办机构开具单证，到指定的银行领取失业保险金。

失业保险金自办理失业登记之日起计算。社会保险法对失业登记的期限未作具体规定，国务院人力资源社会保障部门或者省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况规定失业人员应当在终止或者解除劳动关系之日起多长时间内办理失业登记。对失业人员来讲，可以在终止或者解除劳动关系的第2日至规定的登记最后期限之日的任何一个工作日办理失业登记。对有正当理由，如未被告知失业保险有关权利、因疾病、自然灾害等原因无法在规定期限内办理登记手续的，失业人员可以向社会保险经办机构说明情况，并提供有关证明，经办机构认可后，应当为失业人员办理登记手续。

 

第五十一条 失业人员在领取失业保险金期间有下列情形之一的，停止领取失业保险金，并同时停止享受其他失业保险待遇：

（一）重新就业的；

（二）应征服兵役的；

（三）移居境外的；

（四）享受基本养老保险待遇的；

（五）无正当理由，拒不接受当地人民政府指定部门或者机构介绍的适当工作或者提供的培训的。

【释义】本条是关于停止失业保险待遇的法定情形的规定。

失业保险制度旨在保障失业人员失业期间的基本生活待遇，并促进失业人员再就业。如果失业人员在享受失业保险待遇期间重新就业或者在此期间其生活待遇可以通过其他的途径和来源得到保障，就不必继续领取失业保险金并享受其他失业保险待遇。本条列举了几项停止失业人员失业保险金和其他失业保险待遇的事项，都是根据失业保险制度立法宗旨而确定的。

一、重新就业的

失业保险待遇是用来保障失业人员失业期间的基本生活的，领取失业保险金的失业人员一旦重新就业，就不再属于失业人员，应当停止其失业保险待遇。

二、应征服兵役的

我国《宪法》第五十五条规定：“保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务。”根据《兵役法》的规定，“中华人民共和国公民，不分民族、种族、职业、家庭出身、完胜教信仰和教育程度，都有义务依照本法的规定服兵役。”失业人员只要按照兵役法规定的条件、程序应征入伍，就成为一个军人，将根据兵役法和军事条令的规定享受权利、承担义务。与此联系，其生活将纳入《兵役法》予以保障。所以，失业人员应征入伍后，不再享受失业人员的待遇。

三、移居境外的

根据《公民出境入境管理法》及其实施细则的规定，公民移居境外的，一般在境外具有一定的经济基础，而且，如果失业人员移居境外，其在境外的就业、生活等情况社会保险经办机构也难以掌握。从技术上讲，移居境外的失业人员也难以继续享受各种失业保险待遇。但是，在此需要说明的是，此处所指的移居境外，是指失业人员到境外定居，不包括那些因私短期出境探亲、访友的情形。

四、享受基本养老保险待遇的

按照社会保险法的规定，享受基本养老保险待遇的人员，已经是办理了退休手续的人员，但他们处于的状态并不是失业的状态，而且可以享受基本养老保险待遇，生活是能够得到保障的，所以不可以再享受失业保险待遇。

五、无正当理由，拒不接受当地人民政府指定部门或者机构介绍的适当工作或者提供的培训的

扩大就业门路、创造就业机会，尽可能地降低失业率，是所有政府面临的任务和不可推卸的责任。我国各级人民政府都指定一些专门的职业介绍机构和职业培训机构，帮助失业人员尽快解决就业问题。如果失业人员没有正当的理由，拒不接受这些机构介绍的工作或者提供的培训，则表明，这些失业人员并不是没有机会就业，而是在有机会的情况下放弃了就业。鉴于此，就不应当让其继续享受失业保险待遇，否则，就会有悖于失业保险制度关于“促进再就业”的宗旨。

需要特别说明的是，《失业保险条例》规定了7种停止享受失业保险待遇的情形，社会保险法只规定了5种情形，删去了两种情形，即“被判刑收监执行或者被劳动教养的”“有法律、行政法规规定的其他情形的”。删去“被判刑收监执行或者被劳动教养的”，主要考虑是，被判刑收监执行和被劳动教养，是对公民限制人身自由的强制措施和处罚，而享受失业保险待遇是公民社会保障权益的实现，两者并无必然联系。删去“有法律、行政法规规定的其他情形的”，主要考虑是，对限制参保人员享受失业保险待遇的情形的规定，应当由法律作出规定，有利于扩大受益面，更好地保障参保人员的权益。

 

第五十二条 职工跨统筹地区就业的，其失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。

【释义】本条是关于职工跨统筹地区流动，失业保险关系如何接续的规定。

一、关于职工跨统筹地区就业

失业保险的统筹层次是指失业保险基金在一定的行政区域内实行统一筹集、管理和使用的管理形式，本条所称统筹地区就是统一筹集、管理和使用失业保险基金的一定的行政区域。根据《失业保险条例》规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。在具体实施过程中，各地可以结合实际情况，确定不同的全市统筹的实现方式，可以统一管理和调度使用全部基金，也可以统筹调剂使用部分基金，以充分发挥基金保障失业人员基本生活和促进再就业的功能。

跨统筹地区就业，是指职工到当前的统筹地区以外的其他地区就业。从跨统筹地区就业前职工状况看，可以分为几种情况：一是跨统筹地区就业前，职工已经失业，并按照规定申请领取失业保险金，享受相应的失业保险待遇；二是跨统筹地区就业前，职工已经失业，但是因各种原因并没有申请领取失业保险金，并到统筹地区以外的其他地区就业；三是跨统筹地区就业前没有处于失业状态，离开原工作单位后马上到其他统筹地区就业的，也不存在申请领取失业保险金的情况。

二、关于失业保险关系随本人转移

《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位成建制跨统筹地区转移，失业人员跨统筹地区流动的，失业保险关系随之转迁。《失业保险金申领发放办法》（劳动保障部令第8号）进一步明确了失业保险关系转迁的具体政策：失业人员失业保险关系跨省、自治区、直辖市转迁的，失业保险费用应随失业保险关系相应划转。需划转的失业保险费用包括失业保险金、医疗补助金和职业培训、职业介绍补贴。其中，医疗补助金和职业培训、职业介绍补贴按失业人员应享受的失业保险金总额的一半计算。失业人员失业保险关系在省、自治区范围内跨统筹地区转迁，失业保险费用的处理由省级劳动保障行政部门规定。失业人员跨统筹地区转移的，凭失业保险关系迁出地经办机构出具的证明材料到迁入地经办机构领取失业保险金。

在总结《失业保险条例》实施以来的实践经验基础上，社会保险法也明确，职工跨统筹地区就业的，其失业保险关系随本人转移。根据这一规定，职工跨统筹地区就业后，原来失业保险关系所在地的社会保险经办机构应当按照规定将其失业保险关系转至迁入地，迁入地的社会保险经办机构应当接受，并办理接续手续。

三、关于缴费年限累计计算

本条所称缴费年限，是指职工及其所在用人单位缴纳失业保险费的年限。如前所述，失业人员领取失业保险金的期限和其缴费年限紧密相关，也就是说，失业保险待遇在一定程度上带有权益积累的性质。那么，当职工流动就业时，其之前的缴费年限对其今后享受失业保险待遇具有重要作用。因此，社会保险法明确规定，职工跨统筹地区就业的，其失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。

在计算失业保险累计缴费年限时，需要处理好本条和本法第四十六条规定的关系。根据本法第四十六条规定，失业人员领取失业保险金期间“重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，最长不超过二十四个月”。也就是说，不管根据之前累计缴费年限确定的领取失业保险金的期限是否已经全部使用，之前的缴费时间均不再累计计算，而是根据重新就业后的缴费时间重新计算。但是，前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限可以与新计算的领取失业保险金的期限合并计算，职工的失业保险权益不会受到损害。

 

第六章 生育保险

本章对生育保险的覆盖范围、制度模式、资金来源、享受待遇的条件等作了规定。

第五十三条 职工应当参加生育保险，由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。

【释义】本条是关于生育保险制度覆盖范围和缴费义务人的规定。

一、生育保险制度的历史沿革和覆盖范围

生育保险是指职业妇女因生育而暂时中断劳动，由国家或单位为其提供生活保障和物质帮助的一项社会制度。其宗旨在于通过向生育女职工提供生育津贴、产假以及医疗服务等方面的待遇，保障她们因生育而暂时丧失劳动能力时的基本经济收入和医疗保健，帮助生育女职工恢复劳动能力，重返工作岗位，并使婴儿得到必要的照顾和哺育，从而体现国家和社会对妇女在这一特殊时期给予的支持和爱护。同时，通过将妇女生育负担由用人单位责任转化为全社会责任，平衡企业之间的负担，减轻用人单位招用妇女的成本，帮助妇女就业。

我国生育保险制度建立于1951年政务院颁布的《劳动保险条例》，实行劳动保险的企业内工作的女工人和女职工以及男职工的妻子，均可享受不同程度的生育保险待遇：正常生产享受56天的产假，产假期间工资按原标准照发并发给生育补助费，医疗费用由企业行政方面或资方负担。1955年国务院发布《国务院关于女工作人员生产假期的通知》，对机关、事业单位女职工生育保险作了规定，其基本内容和《劳动保险条例》中企业的女职工是一致的。1988年，国务院颁布《女职工劳动保护规定》（国务院令第9号），将生育待遇的覆盖范围扩大到我国境内的一切国家机关、人民团体、企业和事业单位，将产假延长到90天，并明确不得在女职工怀孕期、产期、哺乳期降低其基本工资或者解除劳动合同，将保障期限从生育期扩大到婴儿哺乳期，再次提高了生育保险待遇。

随着市场经济的建立和发展，原有生育保险制度和市场经济条件下的企业制度不相适应，例如，由于社会分工、行业特点造成女职工分布不均衡，由此导致企业之间生育费用负担畸轻畸重，进而导致女职工生育期间的权益难以兑现，妇女平等就业权难以保障。为此，各地开始探索生育保险制度改革试点。根据各地实践，1994年12月，劳动部颁布《企业职工生育保险试行办法》（劳部发［1994］504号），将原有的用人单位负责管理的生育保险制度转变为实行生育保险社会统筹。

目前，我国生育保险的现状是实行两种制度并存：

第一种是建国初期延续下来的传统生育保险制度。传统生育保险制度的法律依据是国务院1988年颁布的《女职工劳动保护规定》，覆盖范围包括国家机关、人民团体、企业和事业单位。具体待遇标准，按照《劳动部关于女职工生育待遇若干问题的通知》（劳险字［1988］2号）执行，即职工生育后，由所在单位负担职工的生育产假工资、报销生育医疗费，生育保险的管理由职工所在单位负责。这种传统的生育保险制度的特点是：生育保险有关待遇由财政或者用人单位负担，具体管理由用人单位负责。

第二种是生育保险社会统筹制度。根据劳动部《企业职工生育保险试行办法》规定，生育保险的覆盖范围包括城镇企业及其职工，参加生育保险社会统筹的用人单位，应向当地社会保险经办机构缴纳生育保险费，职工个人不缴费。参保单位女职工生育或流产后，其生育津贴和生育医疗费由生育保险基金支付。实践中，在全国30个省、自治区、直辖市颁布的生育保险政策中，有15个地方规定将机关、事业单位、社会团体、民办非企业、个体工商户等单位纳入了生育保险覆盖范围。

二、生育保险制度的缴费义务人

生育保险基金是整个社会保险基金中的一个组成部分，是依据国家法律规定专门为生育职工支付有关待遇而筹集的款项。其主要作用是为生育而暂时离开工作岗位的女职工支付医疗费用和生育津贴。

根据《企业职工生育保险试行办法》规定，生育保险按照“以支定收、收支基本平衡”的原则筹集资金。主要考虑是生育保险享受人数和计划生育政策相联系，预计性强，风险不大，不必留有结余。结余过多会加重企业负担，影响生育保险事业的健康发展，因此，生育保险基金以够用为目标。参加统筹的用人单位按照比例缴纳生育保险费，职工个人不缴纳生育保险费。考虑到全国地区间经济情况差异很大，生育费用支付不平衡的因素，规定具体筹资比例由当地人民政府确定，但最高比例不超过职工工资总额的1%。

实践中，生育保险基金的筹集主要有三种方式：

一是用人单位按照职工工资总额的一定比例缴纳生育保险费。根据2006—2008年生育保险基金运行情况分析，全国生育保险筹资比例保持在0.68%左右的水平。

二是国家机关、事业单位参保，资金来源于财政拨款。这部分人员仅享受医疗待遇，生育津贴部分由原工资渠道解决。根据各地生育保险法规规定，缴费一般为职工工资总额的0.4%～0.5%。

三是用人单位按照每人每月固定的绝对额缴纳生育保险费。此办法主要在山西、河北等少部分地区实行，是生育保险开展早期的做法。

三、关于职工个人是否缴纳生育保险费

根据本法规定，生育保险费由用人单位缴纳，职工个人不缴纳生育保险费。《社会保险法（草案）》二审后公开征求意见期间，一部分专家提出，从理论上来讲，只有工伤保险是个人可以不缴费的，因为这是由雇主责任转变而来的社会保险项目，国际通行的做法也是只有工伤保险是个人不缴费的，建议删去本条中“职工不缴纳生育保险费”的表述。立法机关认为，这样规定，与劳动部《企业职工生育保险试行办法》是一致的，和目前实践中的做法也是一致的，实践中也没有出现什么问题，因此没有采纳这个意见。

四、关于是否建立单独的生育保险制度

草案二审稿第五十四条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将生育保险和职工基本医疗保险合并实施。”

《社会保险法（草案）》二审后公开征求意见期间，有意见提出，没有必要单独设置生育保险制度。主要有几种观点：第一种观点认为，生育保险覆盖面较窄，随着全民参加基本医疗保险，生育保险相关待遇完全可以作为基本医疗保险的支出内容，这就相当于全民享受了生育保险待遇，没有必要单独设置生育保险。第二种观点认为，生育是所有公民而不仅仅是劳动者的健康权利。因此，应当通过国家税收体系，向每一位生育妇女免费提供保障，而不适合用社会保险制度来解决。如果通过社会保险制度来解决，则有悖于公平的理念和要求，将会在就业妇女和非就业妇女以及城乡之间造成更大的不公平。而且，国家已经对中西部地区的农村孕产妇实施了住院分娩补助政策，今后补助力度还要进一步提高，全国实现免费住院分娩的条件已经基本具备。第三种观点认为，并非人人都有机会生育小孩，尤其是在生育保险制度实施之前已经生育过的人群，在生育时没有享受到生育保险待遇，将来也没有机会再生育，对这部分人来讲，是在缴纳根本不受益的保险费，这和权利与义务相对应的原则是矛盾的。

立法机关会同国务院有关部门对各方面所提意见进行了认真研究。国务院有关部门提出，生育保险是社会保险的组成部分，其宗旨是通过均衡用人单位招用女职工的生育费用，促进妇女平等就业，其在制度层面发挥着重要作用。从待遇项目看，生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴，生育保险基金每年用于生育津贴的费用约占基金总支出的2/3以上，基本医疗保险难以完全代替。从资金筹集上看，生育保险费由用人单位缴纳，职工个人不缴纳生育保险费，不存在个人缴费却不能享受待遇的问题，生育保险制度实质上是由所有用人单位缴费形成统筹基金，来负担所有生育女职工的生育待遇，以保障妇女平等就业的权利。因此，现阶段生育保险作为一个单独的险种很有必要。而且劳动法以及中央、国务院有关文件也明确生育保险是我国5项社会保险之一。立法机关采纳了这一意见，保留生育保险作为一章，同时删去了二审稿第五十四条的规定。

 

第五十四条 用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工享受生育保险待遇；职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇。所需资金从生育保险基金中支付。

生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。

【释义】本条是关于生育保险待遇享受条件、待遇项目和支出渠道的规定。

一、生育保险待遇的享受条件

生育保险待遇同其他险种待遇的享受一样，需要具备一定的条件。本法规定了两个条件：

第一，用人单位已经缴纳生育保险费。权利与义务相对应，是社会保险制度赖以存在的前提条件。只有履行了法定的义务之后，才能享受各项社会保险待遇，生育保险也是如此，只有用人单位依法缴纳了生育保险费，其职工才能享受生育保险待遇。

第二，是用人单位的职工。用人单位缴纳生育保险费，那么，理所当然地该单位职工享受生育保险待遇。

二、生育保险待遇的项目和支出渠道

根据本法规定，生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴，生育保险待遇所需资金从生育保险基金中支付。

生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。其中，生育医疗费用包括女职工因怀孕、生育发生的检查费、接生费、手术费、住院费、药费和计划生育手术费。生育津贴是指根据国家法律、法规规定对职业妇女因生育休产假而离开工作岗位期间，给予的生活费用，是对工资收入的替代。因此，在实行生育保险社会统筹的地区，由生育保险基金按本单位上年度职工月平均工资的标准支付，支付期限一般与产假期限相一致，期限不少于90天。

明确生育保险待遇所需资金从生育保险基金中支付具有十分重要的意义。改革开放前，女职工生育期间的产假工资和医疗费用都由本单位负担。改革开放后，由于社会分工和行业特点造成女职工分布不均匀，有的企业女职工人数占职工总数60%以上，由此导致企业之间负担畸轻畸重，使女职工较多的企业不能平等地参与市场竞争。为了降低成本，企业在招用员工时往往倾向于排斥妇女，造成妇女平等就业权受到限制。特别是一些效益不好的企业，无力保障女职工生育期间待遇的兑现，使生育女职工的合法权益得不到保障。为了适应市场经济体制和现代企业制度的要求，在总结各地探索经验的基础上，劳动部颁布《企业职工生育保险试行办法》，将原有的用人单位负责管理的生育保险制度转变为实行生育保险社会统筹。实践证明，实行生育保险基金社会统筹的方式，体现了全社会共担风险的大数法则，有利于在市场经济体制下均衡不同单位和行业之间的生育成本，充分发挥对妇女劳动者的保护功能。

三、职工未就业的配偶的生育医疗费用待遇

在草案修改审议过程中，有一种意见认为，用人单位按照职工工资总额的一定比例缴纳生育保险费，建议对男职工未就业配偶的生育医疗费予以解决。立法机关对此进行了认真研究，考虑到生育保险制度的主要目的是通过均衡用人单位负担来促进妇女就业，同时国家医疗保险政策已将未就业妇女生育医疗费用纳入了支付范围，为了扩大受益面，本法规定：职工未就业的配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇。这里所说的生育医疗费用待遇，主要是指未就业妇女因生育发生的医疗费用。本条中的“国家规定”，主要政策有：

1.参加城镇居民基本医疗保险的未就业妇女，其生育医疗费用可以按照规定从城镇居民基本医疗保险基金中支付。根据《人力资源和社会保障部办公厅关于妥善解决城镇居民生育医疗费用的通知》（人社厅发［2009］97号）规定，各地要将城镇居民基本医疗保险参保人员住院分娩发生的符合规定的医疗费用纳入城镇居民基本医疗保险基金支付范围。开展门诊统筹的地区，可将参保居民符合规定的产前检查费用纳入基金支付范围。

2.参加新型农村合作医疗的农村妇女，其生育医疗费用可以按照规定从新型农村合作医疗基金中支付。2003年，国务院办公厅以国办发［2003］3号文转发卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，明确农村妇女住院分娩的医疗费用由新型农村合作医疗制度解决。

3.中西部地区分娩补助计划。2009年，卫生部、财政部印发了《关于进一步加强农村孕产妇住院分娩工作的指导意见》（卫妇社发［2009］12号），规定实施农村孕产妇住院分娩补助政策，对农村孕产妇住院分娩所需费用予以财政补助。参加新型农村合作医疗的农村孕产妇在财政补助之外的住院分娩费用，可按当地新型农村合作医疗制度的规定给予补偿。对个人负担较重的贫困孕产妇，可由农村医疗救助制度按规定给予救助。

 

第五十五条 生育医疗费用包括下列各项：

（一）生育的医疗费用；

（二）计划生育的医疗费用；

（三）法律、法规规定的其他项目费用。

【释义】本条是关于女职工生育医疗费用的规定。

根据本法规定，生育医疗费用包括生育的医疗费用、计划生育的医疗费用和法律、法规规定的其他项目费用。

一、生育的医疗费用

和基本医疗保险相比，生育的医疗费用有以下特点：

1.生育保险待遇从生育之前的孕期就开始给付，事先保障和事后保障相结合，而医疗保险是在疾病发生之后，属于事后救济、补偿保障。

2.医疗服务范围的确定性。生育行为本身是人类自然的生理现象，正常生产的产妇不需要特殊的医疗技术和服务，如遇到难产可借助手术助产或进行剖宫产手术，医疗服务均属于传统辅助治疗手段。因此，生育保险的检查项目、治疗手段大都是基础性服务项目，医疗服务项目相对比较固定、费用也比较低廉，这与医疗保险有很大区别。

3.生育保险医疗服务保障水平高于医疗保险。考虑到孕产妇及下一代的身体健康和安全，在生育保险制度设计上，医疗费用报销比例一般高于医疗保险，在医疗保险药品目录、诊疗项目目录等规定的范围内，基本可以全部报销。没有规定起付线和封顶线，在门诊进行的产前检查、住院分娩或者出现高危情况下的医疗费用都可以由生育保险基金支付。

生育的医疗费用，按照《女职工劳动保护规定》的规定，包括女职工生育期间的的检查费、接生费、手术费、住院费、药费等。女职工生育出院后，因生育引起的疾病的医疗费也由生育保险基金支付；其他疾病的医疗费，按照基本医疗保险待遇的规定办理。

检查费是指女职工围产期保健过程中，定期到医疗机构进行身体检查的相关费用。大致可分为全身检查、产科检查、化验检查以及特殊检查四部分。全身检查：主要有发育和营养状况、身高、体重、血压检查，心、肺、肝、脾，以及脊柱和乳房检查。产科检查：腹部检查、骨盆测量、阴道检查。化验检查：血常规、血型、尿常规、尿糖，必要时作肝、肾功能检查。特殊检查：根据情况作超声波检查、羊水检查、胎盘功能检查等。

接生费主要是指女职工分娩时，医生或助产人员协助产妇分娩出新生儿过程中所发生的费用，即医生以及助产人员提供的医疗服务费用。大部分产妇为自然生产，这是接生过程中最为简单的一种，也是费用最低的一种。也有一部分产妇由于各种原因不能靠自己的力量分娩，需要医务人员手术才能娩出胎儿。无论哪种接生方式，其费用均由生育保险基金支付。

手术费支付的项目主要是指分娩过程中的剖宫产术。当产妇自身条件不适宜自己娩出胎儿时，必须依靠医务人员进行手术帮助产妇完成分娩过程，其手术费用由生育保险基金支付。

住院费是指产妇分娩期间住院的床位费、取暖费等。床位费按照国家物价监督管理部门规定的普通床位收费标准支付。母婴同室以及高标准病房所付费用，不属于生育保险基金支付的范围。

药费是指女职工从怀孕至分娩后出院，医生根据产妇需要给予的药物护理、治疗所发生的费用。产妇私自到药店购药以及购买滋补营养品所发生的费用，不属于生育保险基金支付的范围。

二、计划生育的医疗费用

1999年，劳动和社会保障部、国家计划生育委员会、财政部、卫生部颁布的《关于妥善解决城镇职工计划生育手术费用问题的通知》（劳社部发［1999］32号）规定，职工计划生育手术费用是指职工因实行计划生育需要，实施放置（取出）宫内节育器、流产术、引产术、绝育及复通手术所发生的医疗费用。已经建立地方企业职工生育保险的地区，参保单位职工的计划生育手术费用可列入生育保险基金支付范围。没有建立企业职工生育保险的地区，在建立城镇职工基本医疗保险制度时，可以将符合基本医疗保险有关规定的参保单位职工计划生育手术费用纳入基本医疗保险统筹基金支付范围。没有参加生育保险和基本医疗保险的单位，职工计划生育手术费用仍由原渠道解决。从而解决了职工实行计划生育手术的费用。

三、法律、法规规定的其他项目费用

这是对生育医疗费用的开放性规定。这是考虑到，随着社会的进步和社会保障立法的发展，今后可能会出现新的项目费用。需要着重强调的是，这里所称法规，包括国务院制定的行政法规和地方人大常委会制定的地方性法规，即给地方规定生育医疗费用留出了空间。我国幅员辽阔，不同地区经济社会发展水平、人口结构差别较大，在符合国家统一规定的前提下，各地可以依据本地区经济、社会、资源、环境实际情况以及人口发展状况确定生育保险基金的具体支付范围。例如，一些省市规定给予生育女职工一次性营养补助金，具体标准不一，如广东省规定“营养补助金标准案所属统筹地区上年度在岗职工月平均工资的一定比例计发”。江苏省规定，在确保基金平稳运行的情况下，可根据当地实际，联合卫生、工会、妇联等部门组织参保女职工逐步开展妇科病普查。

为了使生育医疗费用的规定更科学、更合理，充分考虑到当前经济社会发展的实际情况和群众的现实利益，本法规定了“法律、法规规定的其他项目费用”。

 

第五十六条 职工有下列情形之一的，可以按照国家规定享受生育津贴：

（一）女职工生育享受产假；

（二）享受计划生育手术休假；

（三）法律、法规规定的其他情形。

生育津贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发。

【释义】本条是关于生育津贴的规定。

生育津贴是指根据国家法律、法规规定对职业妇女因生育而离开工作岗位期间，给予的生活费用。女职工在生育期间离开工作岗位，不能正常工作，生育津贴是对女职工基本生活的保障。

在我国，目前生育津贴的支付方式和支付标准分两种情况：一是，在实行生育保险社会统筹的地区，由生育保险基金按本单位上年度职工月平均工资的标准支付，支付期限一般与产假期限相一致，期限不少于90天。二是，在没有开展生育保险社会统筹的地区，生育津贴由本单位支付，标准为女职工生育之前的基本工资，期限一般不少于90天。

一、生育津贴的领取期限

生育津贴支付期限一般与产假期限相一致，本法规定了三种情形：

1.女职工生育享受产假

产假是指在职妇女产期前后的休假待遇，享受产假的主要是女职工。生育是人类繁衍生存和劳动力再生产的行为，既是一种自然行为，又是一种社会行为。职业妇女既要从事经济活动，又要担负生育子女的天职，实际上是为社会做出了双重贡献。国家和社会有必要通过制度安排，使生育女职工从开始怀孕就得到生活、身体等方面的照顾，使她们能安心在家休养，逐步恢复身体健康，已投入日后的工作。这对于保护妇女及婴儿的身体健康具有十分重要的意义。

（1）产假

根据1951年《劳动保险条例》和1955年《国务院关于女工作人员生产假期的通知》规定，女职工生育享受产假56天；难产或双生增加产假14天；怀孕3个月以内流产的可以休产假15天，3个月以上不满7个月流产时，给予30天的产假。1988年7月，国务院颁布《女职工劳动保护规定》，将正常产假由原来的56天延长到90天，其中产前假15天，难产的增加产假15天；多胞胎生育的，每多生育一个婴儿，增加产假15天。同年，劳动部发布了《关于女职工生育待遇若干问题的通知》，规定女职工怀孕不满4个月流产的，产假为15～30天；怀孕满4个月以上流产的，产假为42天，产假期间工资照发。1994年颁布的《劳动法》第六十二条也规定：“女职工生育享受不少于九十天的产假。”

（2）晚育假

按照1982年《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》（中发［1982］11号）的规定，按法定结婚年龄推迟3年以上结婚为晚婚；妇女24周岁以上生育的为晚育。我国《婚姻法》规定的法定婚龄为男22周岁，女20周岁。因此，晚婚就是在法定婚龄基础上，男女青年超过法定结婚年龄3年以上初次结婚，即男子年满25周岁或者女子年满23周岁结婚的；晚育，就是适当地推迟婚后初育的年龄，即妇女24周岁以上生育子女的。

《人口与计划生育法》第二十五条规定，公民晚婚晚育，可以获得延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇。这里说的“生育假”实质上就是产假。目前，在《劳动法》规定的女职工享受不少于90天的法定产假基础上，有30个省、自治区、直辖市对晚育的妇女规定了晚育假，即在法定产假的基础上给予适当延长产假的奖励，各省奖励的时间差距较大。多数地方规定晚育假10～30天；有些地方规定增加45～90天；最长的是西藏，规定增加9个月。此外，还有14个地方规定，在给予女方晚育假的同时，给予男方一定期限的护理假，一般为7～10天。

为保证晚婚晚育奖励的落实，各地方普遍规定，对享受晚婚假、晚育假和护理假的职工应视为出勤，工资、奖金照发，不影响提职、提级、评先进，一切福利待遇不变。北京、天津两地还规定如不能保证晚育假的，可增发工资；产妇不休所增加的晚育假的，给予女方一个月工资的奖励，奖励费由夫妻双方所在单位各负担50%。

2.享受计划生育手术休假

计划生育手术主要是指公民为实行计划生育而采取的避孕、节育和补救措施。据统计，全国每年进行的计划生育手术能达到2 600万件。公民在进行这些手术时，身心不可避免地会受到不同程度的伤害，有的还可能因为操作不当而引起手术并发症，理应得到国家的经济奖励和补偿。因此，《计划生育法》第二十六条规定，公民实行计划生育手术，享受国家规定的休假；地方人民政府可以给予奖励。

关于公民实行计划生育手术所享受的国家规定的休假，目前国家并没有一个正式的关于计划生育手术术后休假的强制性规定。卫生部和国家计划生育委员会在1984年发布的《关于印发〈节育手术常规〉（第三版）的通知》中，提出了对各种节育手术术后休假的建议，主要为：放置宫内节育器，手术后休息2天；取宫内节育器，手术后休息1天；输精管结扎，手术后休息7天；单纯输卵管结扎，手术后休息21天；产后结扎输卵管，按产假另加14天，等等。有的地方已经根据该建议，对计划生育手术的休假作出了明确规定。

3.法律、法规规定的其他情形

随着社会的进步和社会保障立法的发展，除了女职工生育享受产假、职工享受计划生育手术休假两种情形外，今后可能会出现新的享受生育津贴的情形。同时，我国幅员辽阔，不同地区经济社会发展水平、人口结构差别较大，在符合国家统一规定的前提下，各地可以依据本地区经济、社会、资源、环境实际情况以及人口发展状况确定生育津贴的具体支付范围。例如，有的地区允许女职工在生育后，给予男职工一定假期，以照顾生育后的妻子，假期工资照发。为了使生育津贴的规定更科学、更合理，充分考虑到当前经济社会发展的实际情况和群众的现实利益，本法规定了“法律、法规规定的其他情形”。

二、生育津贴的支付标准

关于生育津贴的支付标准，过去是按照女职工本人产前标准工资计发。由于工资制度改革，标准工资的概念逐步淡化，在制定生育津贴给付标准时，一方面要考虑不降低女职工的生活水平，另一方面要照顾不同行业的工资差异，调动所有企业参加生育保险的积极性。因此，劳动部《企业职工生育保险试行办法》规定，女职工产假期间的生育津贴按照本企业上年度职工月平均工资计发，由生育保险基金支付。

实践中，各地经济发展水平和具体情况不同，生育津贴的支付标准也各不相同。主要有以下几种方式：一是按照女职工生育前的工资标准支付；二是按照本单位上年度职工月平均工资支付；三是按照职工缴纳社会保险费的基数计发；四是按照社会平均工资标准计发。本法在总结实践经验的基础上，规定生育津贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发。

 

第七章 社会保险费征缴

本章规定了社会保险登记制度、社会保险费申报缴纳制度、社会保险费的征收机构及其职责、社会保险费的强制征缴措施。

 

第五十七条 用人单位应当自成立之日起三十日内凭营业执照、登记证书或者单位印章，向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记。社会保险经办机构应当自收到申请之日起十五日内予以审核，发给社会保险登记证件。

用人单位的社会保险登记事项发生变更或者用人单位依法终止的，应当自变更或者终止之日起三十日内，到社会保险经办机构办理变更或者注销社会保险登记。

工商行政管理部门、民政部门和机构编制管理机关应当及时向社会保险经办机构通报用人单位的成立、终止情况，公安机关应当及时向社会保险经办机构通报个人的出生、死亡以及户口登记、迁移、注销等情况。

【释义】本条是关于用人单位办理社会保险登记及其变更、注销的规定。

一、用人单位办理社会保险登记的义务

登记，就是管理相对人到管理机关注册有关信息，以便于管理和备查。登记是管理方对管理相对人进行管理的有效方法，也是国际上惯用的一种管理方式。比如，美国、英国、德国、法国、意大利、加拿大等许多国家都进行出生登记、企业登记、婚姻登记、社会保障号码登记，等等；在中国，在公安机关进行户籍登记，在工商行政管理部门进行企业和个体工商户登记，在机构编制管理机关进行事业单位登记，在民政部门进行民办非企业单位登记和社会团体登记，在税务机关进行税务登记等。

所有依法应当参加社会保险的用人单位和劳动者都要按照法律规定缴纳社会保险费。社会保险的管理机关和执行机构只有通过社会保险登记才能确切、真实地掌握应当参加社会保险的用人单位的数量、单位名称、住所、法定代表人、银行账号等基本情况。同时，社会保险费是社会保险制度得以正常维持的最主要的资金来源。从这个角度说，进行社会保险登记，了解、掌握缴费的情况，是政府对社会保险资金源头的管理和控制。总之，进行社会保险登记是社会保险制度“收、管、支”三个环节的重要组成部分，是对参加社会保险的用人单位进行管理的主要手段，是正常开展社会保险工作的重要基础。

从事生产经营的用人单位自领取营业执照30日内，非生产经营的用人单位自成立30日内，均必须到当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记，用人单位办理登记时应当携带本单位的营业执照、登记证书或者单位印章。

二、社会保险经办机构是办理社会保险登记的机构

1.社会保险登记实行属地管理。应当参加社会保险的用人单位，应当在注册地社会保险经办机构办理社会保险登记；具有异地分支机构的，分支机构一般应当作为独立的参加社会保险单位，向其所在地的社会保险经办机构单独申请办理社会保险登记。跨地区的用人单位，其社会保险登记地由相关地区协商确定。相关地区的意见不一致时，由上一级社会保险经办机构确定社会保险登记地。例如，一般情况下，在国家工商总局、中央编办、国家民政部登记的用人单位，在北京市社会保险经办机构办理社会保险登记；在省、自治区、直辖市工商行政管理部门、机构编制管理机关或者民政部门登记的用人单位，在相应级别的社会保险经办机构办理社会保险登记；在市级工商行政管理部门、机构编制管理机关或者民政部门登记的用人单位，在市级社会保险经办机构办理社会保险登记；在县级工商行政管理部门、机构编制管理机关或者民政部门登记的用人单位，在县级社会保险经办机构办理社会保险登记。

2.社会保险登记的程序。用人单位申请办理社会保险登记，应当如实填写社会保险登记表，并提供其营业执照、登记证书或者单位印章，社会保险经办机构可以留存该用人单位的营业执照、登记证书的复印件。社会保险经办机构应当及时受理，并应当自收到用人单位申请办理社会保险登记之日起15日内予以审核。对于符合规定的，予以登记，发给该用人单位社会保险登记证件；对于不符合规定的，应当在接受用人单位申请时尽快告知用人单位依法提供相关材料。社会保险经办机构审核的内容为：一是填写的社会保险登记表是否真实、完整、准确；二是出示的有关证件和资料是否真实、完整、准确；三是社会保险登记事项是否真实、完整、准确；四是办理社会保险登记的程序是否合法、正确。

社会保险登记证件不得伪造和变造。社会保险登记证件是社会保险经办机构依法发给用人单位参加社会保险的重要证件和证据，一旦伪造或者变造，将对社会保险管理工作造成损害，并且常常对参加社会保险的其他用人单位和劳动者产生不利后果，因此，《社会保险费征缴暂行条例》明确规定不能伪造或者变造社会保险登记证件。所谓伪造社会保险登记证件，是指非依法定授权制作和发放社会保险登记证件的机构自行制作和发放社会保险登记证件；所谓变造社会保险登记证件，是指任何单位和个人对依法取得的社会保险登记证件进行涂改和改造等。社会保险登记证件作为社会保险管理的重要凭证，为了管理的便利，应当实行全国统一的标准，因此，社会保险登记证件的样式由国务院社会保险行政部门制定。

3.社会保险登记事项。根据《社会保险登记管理暂行办法》（劳动和社会保障部令第1号），社会保险的登记包括以下事项：

（1）单位名称，是指用人单位在工商行政管理部门、机构编制管理机关或者民政部门登记的名号名称。

（2）住所或者地址，是指用人单位生产经营或者从事公益性服务工作的具体地址，如北京市朝阳区××大街××号。

（3）法定代表人或者负责人，是指法人单位的法定代表人，或者独立的非法人单位的负责人。

（4）单位类型，是指国家机关、事业单位、企业、社会团体、民办非企业单位、个体工商户等。根据国家统计局和国家工商行政管理局的规定，企业包括法人企业和非法人企业。企业大体分为内资企业、港澳台商投资企业和外商投资企业。内资企业具体包括国有企业、股份有限公司、私营企业、合伙企业等；港澳台商投资企业具体包括合资经营企业（港、澳、台资）、合作经营企业（港、澳、台资）、港澳台商独资经营企业、港澳台商投资股份公司；外商投资企业具体包括中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、外商投资股份有限公司。

（5）组织机构统一代码，是指国家技术质量监督部门颁发的组织机构统一代码。

（6）主管部门，是指用人单位的上级开办单位，包括出资人和管理人。

（7）隶属关系，是指与上级单位之间的关系。

（8）开户银行账号，一般来说是用人单位用以缴纳社会保险费的账号，用人单位通常都有银行的账号，有的用人单位会有不止一个银行账号。

（9）省、自治区、直辖市社会保险经办机构规定的其他事项。

三、社会保险登记的变更和注销

1.用人单位出现社会保险登记事项变更的情况，应当办理社会保险登记变更手续。社会保险登记是为了掌握用人单位的相关情况，社会保险登记事项发生变化时，如果不及时办理社会保险登记变更手续，社会保险经办机构就不能准确、及时地掌握用人单位的情况，从而影响社会保险工作的开展，严重的还会产生不必要的麻烦，甚至出现社会保险争议案件。因此，当出现某一项或者几项社会保险登记事项发生变更时，用人单位就应当主动、及时地按照规定到当地社会保险经办机构办理变更登记手续。

2.变更社会保险登记手续应当在变更情形出现之日起30日内办理。变更情形出现之日，是指变更事项产生法律效力之日。具体来说，在工商行政管理部门进行工商登记的企业和个体工商户等用人单位，应当自工商行政管理部门办理变更登记之日起30日内到原社会保险经办机构办理变更社会保险登记；事业单位应当自机构编制管理机关变更登记之日起30日内办理变更社会保险登记；社会团体、民办非企业单位等应当自民政部门办理变更登记之日起30日内办理变更社会保险登记；机关单位应当自批准成立的机关批准其变更之日起30日内办理变更社会保险登记。用人单位变更社会保险登记应当持下列证件和资料：一是变更社会保险登记申请书；二是工商变更登记表和工商执照或者有关机关批准或者宣布变更证明；三是社会保险登记证；四是省、自治区、直辖市社会保险经办机构规定的其他资料。

3.用人单位终止，应当办理社会保险登记注销手续。用人单位终止，就是用人单位主体资格的消灭，意味着用人单位缴纳社会保险费义务的终结（当然，对用人单位存在时欠缴的社会保险费应当依法清偿），即用人单位及其职工终止了与社会保险经办机构的缴费关系。因此，用人单位依法终止后，应当按照规定办理社会保险登记注销手续。用人单位终止的情形比较多，如用人单位被依法宣告破产，用人单位被吊销营业执照、被责令关闭、被撤销或者用人单位决定解散，用人单位与其他单位合并、分立，用人单位歇业、自行停业一年以上、因行政处分或者因法院裁决而终止经营等。用人单位出现上述情况之一的，应当依法注销社会保险登记。

4.注销社会保险登记手续，应当在用人单位终止之日起30日内办理。企业和个体工商户等在工商行政管理部门进行登记的主体，应当自工商行政管理部门注销工商登记之日起30日内，向原社会保险登记机构申请办理注销社会保险登记；事业单位应当自机构编制管理机关注销之日起30日内办理社会保险注销登记；社会团体、民办非企业单位等应当自民政部门注销登记之日起30日内办理注销社会保险登记；机关单位应当自批准成立的机关批准其撤销之日起30日内办理注销社会保险登记。用人单位办理注销社会保险登记，应当提交注销社会保险登记的申请、法律文书或者其他有关注销文件。

四、有关部门和单位在社会保险登记工作中的配合义务

《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）自1999年1月22日施行以来，社会保险经办机构在办理社会保险登记过程中，遇到了各种各样的困难，如用人单位成立后不依法到社会保险经办机构进行社会保险登记的现象时有发生，用人单位在工商行政管理部门、机构编制管理机关和民政部门变更登记后不及时到社会保险经办机构办理变更社会保险登记手续的情况比较普遍，用人单位终止后同样存在不及时到社会保险经办机构办理注销社会保险登记手续的情况。为了减少甚至避免上述情况的发生，加强用人单位登记管理部门与社会保险经办机构之间的配合、共享信息显得十分重要。同时，现在信息技术十分发达，各个部门、机构之间沟通信息非常便利。因此，社会保险法规定，一是从对用人单位管理的角度，工商行政管理部门、民政部门和机构编制管理机关应当及时向社会保险经办机构通报用人单位的成立、终止情况；二是从对参保人员管理的角度，公安机关应当及时向社会保险经办机构通报个人的出生、死亡以及户口登记、迁移、注销等情况。

 

第五十八条 用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。

自愿参加社会保险的无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，应当向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。

国家建立全国统一的个人社会保障号码。个人社会保障号码为公民身份号码。

【释义】本条是关于职工等各类劳动者办理社会保险登记的规定。

一、用人单位应当为其职工申请办理社会保险登记

用人单位为职工办理社会保险登记主要有两种情况：一是用人单位到社会保险经办机构申请办理本单位的社会保险登记的同时，要为其职工申请办理社会保险登记。时间要求是自用人单位用工之日起30日内申请办理。二是用人单位已经存在了一定时间，并为其原有职工申请办理了社会保险登记，在其招收录用新的职工后应当自其招录之日起在30日内为新招录的职工到当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记。

二、用人单位没有办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费

按照社会保险法前面的规定，用人单位应当申请办理社会保险登记。在实践中，用人单位由于各种各样的原因，不申请办理社会保险登记的情况时有发生。比如：有的用人单位不了解、不熟悉社会保险法律法规，并不知道还要向社会保险经办机构申请办理社会保险登记事宜；有的用人单位为了规避缴纳社会保险费的义务，不去申请办理社会保险登记等。未办理社会保险登记的单位，一般不会自行申报缴纳社会保险费。本法规定，用人单位没有依法申请办理社会保险登记的，该用人单位应当缴纳的社会保险费数额由社会保险经办机构直接核定。

三、自愿参加社会保险的劳动者应当自己申请办理社会保险登记

社会保险法第十条规定，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。社会保险法第二十三条规定，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险，由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费。可以看出，上述三类人员是否参加基本养老保险和基本医疗保险遵循自愿原则，即这部分人员是否参加由自己决定，而不是由法律强制规定必须参加。

既然如此，上述人员如果参加社会保险，就应当在自己作出参加决定的基础上，由本人直接向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。这样就明确了无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员申请办理社会保险登记的主体。

应当说明的是，无论是用人单位为其职工申请办理社会保险登记，还是劳动者本人申请办理社会保险登记，社会保险经办机构都应当及时审核处理，尽快发给用人单位或者劳动者社会保险登记证件。一般来说，用人单位为其职工申请办理或者劳动者本人申请办理社会保险登记15日内，社会保险经办机构应当为其办理完毕。

四、社会保障号码

社会保障号码是公民参加社会保险、享受社会保险待遇的标志性凭证。从某种意义上说，社会保障号码是公民社会保障权益的体现之一。国际上各国公民参加社会保障制度，通常为每个人都建立相应的社会保障号码，作为公民的社会保障识别码。美国、英国、德国、法国、日本、加拿大、意大利、澳大利亚等绝大多数国家的公民一出生进行出生登记的同时，登记机关就为其确定唯一的终身不变的社会保障号码。

我国社会保险法公布之前，《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《工伤保险条例》等行政法规一直没有明确我国参加社会保险的劳动者是否应当拥有自己的社会保险或者社会保障号码。为了保障公民的社会保障权益，便于社会保障制度的管理与监督，社会保险法明确规定，国家建立全国统一的个人社会保障号码。个人社会保障号码为公民身份号码。之所以这样规定，主要考虑：一是公民身份号码早已有之，属于现有资源，一般来说，公民都比较熟悉自己的身份号码，可以拿来就用，用起来也方便，成本低、效果好；二是使用公民身份号码作为个人社会保障号码，对公民身份号码不会造成损害，只是属于公民身份号码的一码两用，增加了一种功能，不存在对公民身份号码产生不利影响的问题；三是如果重新选用一套新号码作为个人社会保障号码，属于重复建设，工程量浩大，从成本和效益上讲，都将造成巨大的浪费，并且不便于个人记忆和使用，容易出现不必要的混乱和麻烦。

 

第五十九条 县级以上人民政府加强社会保险费的征收工作。

社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。

【释义】本条是关于社会保险费征收机构和具体办法的规定。

一、县级以上人民政府加强社会保险费的征收工作

社会保险费收入是社会保险事业的主要资金来源，因此，社会保险费征收工作十分重要。在不同省、自治区、直辖市往往由不同的机构征收，但是，无论是社会保险经办机构征收还是税务机关征收社会保险费，都属于政府管辖之下，社会保险费的征收不仅关系到社会保险制度的有效运行，也关系到政府是否能够很好地保障人民群众的基本生活，县级以上人民政府应当采取各种有效措施保证社会保险费的征收。因此，社会保险法明确规定，县级以上人民政府加强社会保险费的征收工作。这样规定，意在加强政府的相关责任，保障社会保险费的按时足额征收，从而为确保社会保险待遇发放提供强有力的资金支持。

二、国际上社会保险费征收机构的情况

受制度类型、管理方式、历史传统等的影响，世界各国社会保险基金的征缴方式有所不同。一种是由税务部门征收，国际上大约有25个国家和地区，如美国、英国、加拿大、瑞典等国属于此类；另一种是由专门的征收机构征收，国际上大约有126个国家和地区这样执行。由专门征收机构征收社会保险费的，又可进一步细分为两种情况：一是由行政机关下属的事业部门征收，如日本由厚生省下属的社会保险局征收。二是由非政府的公法人自治机构征收。如德国和奥地利由医疗保险经办机构统一征收养老、医疗、失业、工伤等社会保险缴费，然后，再将缴费总额按照法律规定划分到各个社会保险基金机构。法国通过“社会保险和家庭津贴征收联盟”机构统一征收社会保险费，在全法国共有105个分支机构。意大利的征收机构也是社会保险机构，该机构的具体工作由劳、资、政府三方代表组成的理事会负责。

三、社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定

1.社会保险费实行统一征收。一是指各项社会保险费应当统一征收，而不是分险种单独征收。这个问题在1999年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》中已有相应的规定，但是只明确了养老、医疗和失业三项社会保险费集中、统一征收，对于工伤和生育保险的统一征收问题授权省级人民政府规定。本法明确的统一征收是指5项社会保险费均应当进行统一征收。二是全国的社会保险费征收机构应当统一。对于社会保险费应统一由哪个机构征收的问题，不同部门之间、专家学者之间主要有两种不同的意见，两种意见争议较大，各有道理，难以决断。一种意见认为，应当按照“税务征收、财政管理、社保发放、审计监督”的原则，由税务机关征收社会保险费；另一种意见认为，应当按照“明确责任、权责统一、减少环节、便于监督”的原则，由社会保险经办机构负责征收。两种意见争议较大，一时难有结论，但不管哪种意见，都希望将来统一由一个机构负责征收社会保险费，而不是维持两个机构征收的现状。

2.实施步骤和具体办法由国务院规定。鉴于以上各方面的情况，同时考虑到一时难以确定究竟由社会保险经办机构还是由税务机关统一征收社会保险费，暂时搁置争议，留待将来条件成熟时再确定由谁征收以及具体如何征收社会保险费，才是比较妥当的安排。同时，为了保证社会保险费征收工作的平稳有序开展，避免发生不必要的工作动荡，即使将来确定了由某一个机构负责统一征收社会保险费，也必须有一个从两个机构征收向一个机构征收过渡的时间安排，即应当有一个较为妥当的实施步骤。因此社会保险法规定，社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。

 

第六十条 用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人。

无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以直接向社会保险费征收机构缴纳社会保险费。

【释义】本条是关于用人单位和劳动者缴纳社会保险费的规定。

一、用人单位自行申报、按时足额缴纳社会保险费

1.自行申报。用人单位在申请办理好社会保险费登记之后，应当在每月5日前自行向社会保险经办机构申报应当缴纳的社会保险费数额。包括向社会保险经办机构报送社会保险申报表、代扣代缴明细表以及社会保险经办机构规定的其他资料。具体的申报方式有以下三种：一是用人单位每月直接派员到当地的社会保险经办机构办理社会保险费申报工作，这主要是方便到社会保险经办机构的用人单位采取的申报方式；二是用人单位每月通过向当地社会保险经办机构邮寄有关申报材料的方式进行社会保险费的申报；三是用人单位通过因特网向当地社会保险经办机构发送有关申报材料的方式进行社会保险费的申报，随着“金保工程”的扎实推进，这一方式用得越来越普遍，并且从长远看，这也是发展方向。简单地说，目前来看，后两种方式适合距离社会保险经办机构较远的用人单位申报缴纳社会保险费。申报的主要内容是用人单位的工资总额、职工人数以及每位职工的缴费基数、应缴纳社会保险费数额等。社会保险经办机构据此核定用人单位的缴费基数、应当缴纳的社会保险费数额等。

在社会保险经办机构核定用人单位申报社会保险费数额过程中，对用人单位申报资料齐全、缴费基数和费率符合规定、填报数量关系一致的申报，社会保险经办机构应当及时签章核准；对不符合规定的申报表，社会保险经办机构应当及时提出审核意见，并退用人单位进行修改，用人单位依法修改后重新报送，社会保险经办机构再次审核；对不能即时审核的社会保险费申报表，社会保险经办机构应当在收到用人单位申报表和有关资料2日内审核完毕。结果分为两种：一种是核准，一种是要求用人单位进行修改后重新报送。

2.按时足额缴纳社会保险费。用人单位完成社会保险费申报工作后，应当按照社会保险经办机构核定的应当缴纳社会保险费的数额，按时足额向社会保险费征收机构缴纳社会保险费，即用人单位应当在被核定缴纳社会保险费数额后3日内缴纳社会保险费。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，职工本人无须亲自到社会保险费征收机构缴纳社会保险费。用人单位代扣代缴职工的社会保险费是国际上的通行做法，其理论和实践依据主要有二：第一，用人单位掌控工资支付信息，因此也最清楚职工个人应当缴纳的社会保险费，这样有利于从源头上控制社会保险费收入。第二，符合最大限度控制社会保险管理成本的要求。现代管理的一项基本原则就是经济原则，即以最低的管理成本追求最佳效益。由用人单位代扣代缴职工个人应当缴纳的社会保险费，而不是由职工个人直接向社会保险费征收机构缴纳社会保险费，这样可以大大减轻社会保险费征收机构征收社会保险费的工作量，并且不增加用人单位的负担。比如：一些大型企业可能有几十万甚至上百万名职工，用人单位代扣代缴与职工个人直接缴纳的成本差异有天壤之别，即便是几十人至上千人的用人单位，用人单位代扣代缴职工的社会保险费也是经济实用的选择。但是，职工个人有缴纳社会保险费的知情权。社会保险法明确要求用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人，即职工个人有权知悉各项社会保险费的缴费基数、费率，每月缴纳的各项社会保险费的数额等情况。事实上，社会保险法还规定社会保险费征收机构应当告知参加社会保险的职工社会保险费缴纳情况。

用人单位具体缴纳社会保险费的方式为：一是用人单位通知其开户银行划款缴纳；二是用人单位到社会保险费征收机构以支票或者现金方式缴纳；三是社会保险费征收机构到用人单位收取社会保险费。实际工作中，以第一种方式为主要方式，第二种方式次之，第三种方式常常属于上门催缴。应当指出的是，社会保险费的缴纳应当以货币形式进行，不得以实物进行抵押。

3.非因不可抗力等法定事由，用人单位不得缓缴、减免社会保险费。用人单位应缴纳社会保险费，如果没有出现不可抗力等法定事由，不得缓缴，也不得减免。第一，社会保险实行缴纳社会保险费与享受社会保险待遇相对应的原则。依法缴纳社会保险费是用人单位及其职工个人应尽的法律义务，更是劳动者享受社会保险待遇的先决条件。如果用人单位不履行缴纳社会保险费的义务，用人单位的职工就不能享受社会保险待遇。如果没有法定事由缓缴或者减免了社会保险费，就会影响劳动者享受社会保险待遇的资格和条件，这本身是参加社会保险的广大职工所不认可的。第二，我国当期收缴的社会保险费大部分用于支付当期的社会保险待遇。在这种情况下，如果随意延期缴费或者减免社会保险费，势必会减少社会保险费收入，在某些地方，将直接影响社会保险待遇的按时足额发放。当然，近些年，各项社会保险基金都出现了大量结余，暂时看，这一问题并不突出，但从长远来看，伴随人口老龄化的日益加剧、社会保险待遇水平的不断提高、经济发展的不确定性增加等因素，我国的社会保险基金仍然面临着非常大的压力。因此，没有不可抗力等法定事由，用人单位延期缴费或者社会保险经办机构减免社会保险费的做法都是违法的，应当依法承担相应的责任。

4.社会保险费征收机构，是指按照规定征收社会保险费的机构。本法第五十九条规定，社会保险费实行统一征收。在目前的实务操作中，有的地方是社会保险经办机构征收社会保险费，有的地方是税务机关征收社会保险费。不管是哪个机构征收，都是社会保险费征收机构。

二、灵活就业人员可以直接向社会保险费征收机构缴纳社会保险费

无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，不需要通过用人单位，可以直接向社会保险费征收机构缴纳有关的社会保险费。

 

第六十一条 社会保险费征收机构应当依法按时足额征收社会保险费，并将缴费情况定期告知用人单位和个人。

【释义】本条是关于社会保险费征收机构征收社会保险费义务的规定。

一、社会保险费征收机构应当依法按时足额征收社会保险费

社会保险法审议过程中，一些委员提出，不能只是规定用人单位和劳动者的义务，应当对社会保险费征收机构的义务也加以明确和规范，同时应当作出有利于用人单位和劳动者监督社会保险费征收机构的规定。在这种背景下，社会保险法规定了社会保险费征收机构作为管理方的责任。

社会保险费的征收不仅涉及用人单位和劳动者，而且涉及社会保险费征收机构，只有双方共同努力，协调配合，才能做好社会保险费的征收工作。社会保险法第一次提出社会保险费征收机构，即社会保险经办机构或者税务机关，同样有义务依法按时足额征收社会保险费。这就从法律上规定了不仅用人单位和劳动者有履行缴纳社会保险费的义务，而且社会保险费征收机构也有履行按时足额征收社会保险费的义务，从而从管理与被管理两个方面对征收社会保险费作了明确规定。这样规定，也是为了避免社会保险费征收机构在征收工作中不作为，保证社会保险费按时足额征收。

二、社会保险费征收机构应当将缴费情况定期告知用人单位和个人

社会保险法在规定用人单位应当将缴纳社会保险费的情况告知本人的前提下，明确要求社会保险费征收机构有义务将用人单位和劳动者缴纳社会保险费的情况定期告知用人单位和个人。定期之期为多长时间，本法没有明确规定，应按各级人民政府的规定执行。从一定意义上说，我们在日常生活中使用信用卡，银行一般每月将信用卡对账单寄给持有者本人，保障持有人对自己使用信用卡资金情况的知情权；我们在日常生活中缴纳水电费等，也都有回条。同时，国际上绝大多数国家的社会保险经办机构通常都定期将参加社会保险的情况寄送给用人单位和劳动者。比如：瑞典参加社会保险的劳动者会定期收到社会保险经办机构寄送的橙色信封，信封内就是参加社会保险劳动者的缴费信息或者享受社会保险待遇的信息。正是基于以上考虑，社会保险法明确规定社会保险费征收机构应当定期将缴纳社会保险费的情况告知用人单位和个人。与前面用人单位每月将缴费情况告知其职工结合在一起，共同构筑起社会保险信息沟通系统。

 

第六十二条 用人单位未按规定申报应当缴纳的社会保险费数额的，按照该单位上月缴费额的百分之一百一十确定应当缴纳数额；缴费单位补办申报手续后，由社会保险费征收机构按照规定结算。

【释义】本条是关于用人单位未申报应当缴纳社会保险费数额时应如何缴纳社会保险费的规定。

一、不按规定申报应当缴纳的社会保险费的情况

对于少数不按照规定申报应当缴纳社会保险费数额的用人单位，不能因为这些用人单位没有申报，就免除其缴纳社会保险费的义务。从广义上来讲，少报缴费基数、职工人数也属于不按规定申报。但是这种情形应当由社会保险经办机构受理申报后审核纠正。

遇到不按照法律规定申报应当缴纳的社会保险费数额的用人单位，社会保险经办机构可以直接确定该用人单位应当缴纳的社会保险费数额。当然，用人单位因不可抗力等法定事由不能按期申报应当缴纳的社会保险费的，不在此列，可以延期申报，但必须在不可抗力情形消除后及时向社会保险经办机构报告并申报应当缴纳的社会保险费数额。

二、未按规定申报应当缴纳的社会保险费数额的处理办法

《社会保险费征缴暂行条例》规定，缴费单位不按规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由社会保险经办机构确定其缴纳数额。那么，社会保险经办机构应该如何确定未按照规定申报应当缴纳的社会保险费数额的用人单位究竟应当缴纳多少社会保险费呢？社会保险经办机构核定时必须以上月实际缴纳的社会保险费数额作为计算本月应当缴纳的社会保险费数额的依据。具体核定时，是在上月实际缴纳的社会保险费数额的基础上，再加上上月数额的10%。一般来说，一个用人单位当月应当缴纳的数额比上月数额增加一般不会超过10%，以上月应当缴纳的社会保险费的110%作为当月应当缴纳的社会保险费数额，基本能够涵盖应当缴纳的社会保险费数额变化的情况，而且通过适度的高估来告诫用人单位，促使用人单位明白无故不申报实际对其不利，从而促进用人单位依法按时申报应当缴纳的社会保险费数额。

对于没有上月实际缴纳的社会保险费数额的，社会保险经办机构可以根据用人单位的经营状况、职工人数、工资水平、纳税记录等情况确定该用人单位应当缴纳的社会保险费数额。通常来说，用人单位的经营状况能够在一定程度上反映用人单位的工资水平，如果掌握了用人单位的工资水平、职工人数和相关的纳税记录，就能大体确定该用人单位应当缴纳的社会保险费数额。当然，采用以上办法确定用人单位应当缴纳的社会保险费数额只是暂时的措施，当用人单位补办社会保险费申报后，社会保险经办机构还是应当根据其实际情况重新核定该用人单位应当缴纳的社会保险费数额，通常是按年结算，采取国际上通行的多退少补的年终结算方法，以便真实、准确地征收用人单位应当缴纳的社会保险费。

 

第六十三条 用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。

用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。

用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。

【释义】本条是关于社会保险费征收机构对用人单位未按时足额缴纳社会保险费采取强制措施的规定。

社会保险法审议过程中，一些委员提出《社会保险费征缴暂行条例》关于用人单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的由原劳动保障行政部门和税务机关责令限期缴纳并加收滞纳金的规定强制力不够，实践中难以对欠缴社会保险费的用人单位起到足够的震慑作用，不能保证社会保险费的按时足额征收。因此，建议参照《商业银行法》和《税收征收管理法》等有关法律的相关规定，在社会保险法中加大对社会保险费的征收力度，用以保障社会保险制度的有序运行。

一、责令限期缴纳或者补足社会保险费

1.缴纳社会保险费应当按时足额。用人单位缴纳社会保险费有两个方面的要求：一是时间要求，即“按时”；二是数额要求，即“足额”。在没有不可抗力等法定事由，时间和数额两个要求缺一不可。用人单位应当在每月5日前向社会保险经办机构办理缴纳社会保险费的申报工作，同时必须在社会保险经办机构核准后3日内缴纳社会保险费。超过上述时间就属于没有按时缴纳社会保险费。同时，实际工作中，也存在着用人单位虽然按时缴纳了社会保险费，但是缴纳的数额不足的情况。比如：缴纳社会保险费的工资总额计算得少了，或者缴纳社会保险费的职工人数少于实际工作的人数等。对于用人单位未按时缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳；对于用人单位未足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其补足社会保险费。

2.未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳。应当说明的是，社会保险法与《社会保险费征缴暂行条例》相比，前者在责令限期缴纳和补足的主体方面已经作了适当的调整。《社会保险费征缴暂行条例》中没有赋予社会保险经办机构这样的权力，只是赋予原劳动保障行政部门和税务机关有责令限期缴纳和补足的权力。为了便于实际操作，也考虑到社会保险经办机构作为征收社会保险费的主体已经参照公务员法进行管理，社会保险法明确赋予了社会保险费征收机构包括社会保险经办机构扣税务机关也可以责令用人单位限期缴纳或者补足。

二、查询、划扣和担保

社会保险费征收机构对未按时足额缴纳社会保险费的用人单位采取了责令限期缴纳或者补足社会保险费的措施后，用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以采取进一步的强制措施。《商业银行法》第三十条明确规定，对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。《税收征收管理法》第四十条第一款规定：“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列强制执行措施：（一）书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款；（二）扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。”其中的第一项属于划扣。

借鉴《税收征收管理法》的有关规定，社会保险法明确规定社会保险费征收机构具有查询和划扣的权力，即用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户，银行和其他金融机构应当予以协助；社会保险费征收机构可以申请县级以上行政主管部门作出划拨社会保险费的决定，并书面通知其开户银行在其账户中划扣社会保险费。这一规定与《商业银行法》的有关规定是一致的。

1.关于查询。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户，银行和其他金融机构应当予以协助。这里的银行是指中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、中国银行、交通银行、招商银行、光大银行、华夏银行、各地方商业银行以及外资商业银行等，其他金融机构是指信托投资公司、农村信用社、城市信用合作社以及经中国人民银行批准设立的其他金融机构。对于社会保险费征收机构查询用人单位的存款账户，银行和其他金融机构应当依法协助社会保险费征收机构，即允许社会保险费征收机构查询，并且应当积极配合社会保险费征收机构，避免出现敷衍了事的情况，使社会保险费征收机构真实、及时、准确地掌握用人单位的存款情况。但是，也要避免社会保险费征收机构滥用这一权力，查询必须符合该用人单位经责令限期缴纳和补足之后，逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的前提条件。当然，如果社会保险费征收机构没有依法查询，还将承担相应的法律责任。

2.关于划扣。通过查询，社会保险费征收机就可以掌握逾期未缴纳或者补足社会保险费的用人单位的存款情况，社会保险法同时赋予社会保险费征收机构申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知该用人单位的开户银行或其他金融机构划扣社会保险费。这样规定，增强了社会保险费征收机构征收社会保险费的力度，可以较为有效地避免用人单位延期缴纳社会保险费，保障社会保险费的按时足额征收。应当强调的是，社会保险费征收机构没有作出划拨社会保险费的决定权，决定权在县级以上有关行政部门。同时，划扣社会保险费，必须由社会保险费征收机构书面通知用人单位的开户银行或其他金融机构，银行必须见到书面通知才可以执行划扣，不得执行社会保险费征收机构的口头通知。此外，书面通知的权利在社会保险费征收机构，其他机构比如劳动保障监察机构无权向银行发出这一通知。

3.关于担保。一些逾期未缴纳或者补足社会保险费的用人单位，在银行或者其他金融机构的存款余额可能不足以支付应当缴纳的社会保险费。遇到这种情况，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。担保有两种形式，一是以物担保，即用人单位将自身所有的财产设质权（以动产或者权利证书交付社会保险费征收机构占有）或者抵押权（以不动产作保而不转移占有）提供社会保险费担保的行为。用人单位逾期不缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构有权从处分担保物的价款中取得其社会保险费的资金。二是对人担保，即负担责任的第三人与社会保险费征收机构约定，于用人单位逾期不缴纳或者补足社会保险费时由第三人代负履行缴纳或者补足社会保险费义务的行为。社会保险费担保人不履行时，社会保险费征收机构有权对其采取强制执行措施。社会保险费担保人，是指在中国境内具有缴纳社会保险费担保能力的公民、法人或者其他经济组织。国家机关不能作为缴纳社会保险费担保人。担保人承诺担保时，应当填写缴纳社会保险费担保证书，写明担保对象、担保范围、担保期限和担保责任以及其他有关事项。担保证书需经被担保的用人单位、担保人和社会保险费征收机构签字盖章后方为有效。欠费用人单位以其所拥有的未作抵押的动产和不动产作缴纳社会保险费担保时，应当填写作为缴纳社会保险费担保的财产清单，并注明担保范围、担保期限、担保财产的价值以及其他有关事项。缴纳社会保险费的担保清单须经欠费用人单位和社会保险费征收机构签字盖章后方为有效。

三、扣押、查封和拍卖

《税收征收管理法》第四十条第一款规定：“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列强制执行措施：（一）书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款；（二）扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。”其中的第二项属于扣押和查封。扣押、查封两种手段属于《民事诉讼法》规定的财产保全措施，也属于目前正在制定的《行政强制法》规定的强制措施。美国有关征收社会保险费的法律规定，如果在税务机关发出缴纳社会保险费的通知后的10天内用人单位仍然没有缴纳或者拒绝缴纳社会保险费，那么税务机关可以强制征收该用人单位所有的全部财产或者财产权……以征收该社会保险费，强制征收的措施包括查封、扣押、变卖等。在紧急情况下，税务机关可以不受10天期限的限制而立即予以强制征收。英国有关征收社会保险费的法律规定，如果缴纳社会保险费的用人单位没有支付或者拒绝支付应当缴纳的社会保险费，税务机关工作人员可以查封与欠缴社会保险费有关的土地、地产及房屋或者扣押货物及动产。在扣押财产后5天内，欠缴社会保险费的用人单位没有支付应当缴纳的社会保险费的，税务机关则对扣押的财产公开拍卖，所获收入用于支付用人单位欠缴的社会保险费以及扣押和拍卖期间发生的所有费用。

参考《税收征收管理法》的有关规定，借鉴国外的相关立法经验，社会保险法明确规定，用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。

1.关于扣押。所谓扣押，是为了防止欠缴社会保险费的用人单位逃避缴纳社会保险费的义务而对其财产予以留置的一种强制措施。被扣押的财产应当置于人民法院的控制之下。正是因为这一强制执行措施是由人民法院实施的，属于民事强制执行。

2.关于查封。所谓查封，是为了防止欠缴社会保险费的用人单位逃避缴纳社会保险费的义务而对其财产就地封存，禁止移动和支配的一种强制措施。被查封的财产，通常指定欠缴社会保险费的用人单位自行负责保管，必要时，应当设专人负责保管，未经查封的人民法院允许，欠缴社会保险费的用人单位不得自行启封。

应当说明的是，第一，扣押和查封财产的前提是用人单位没有足额缴纳社会保险费，并且没有按照前款规定提供相应的担保。第二，无论是扣押还是查封欠缴社会保险费的用人单位的财产，均不是由社会保险费征收机构作出决定，而是由社会保险费征收机构申请人民法院实施。第三，扣押和查封的财产数额是与欠缴社会保险费的用人单位应当缴纳的社会保险费数额价值相当的财产，不得超过其应当缴纳的社会保险费数额。比如，应当缴纳20万元社会保险费，则只能扣押和查封用人单位20万元的财产。简单地说，社会保险费征收机构申请人民法院扣押和查封用人单位的财产数额应当“不可多也不可少”，多了不合适，少了也不合适。

3.关于拍卖。所谓拍卖，是指以公开竞争的方法把标的物卖给出价最高者的买卖合同。日常生活中，比较常见的是书法、画作、工艺品等各类艺术品的拍卖。当然，近些年来，执法过程中，查获的各种与违法犯罪相关的物品的拍卖也日渐多了起来。社会保险费征收机构申请人民法院实施社会保险费保全措施后，可以依照《拍卖法》的有关规定拍卖所扣押、查封的财产，用以抵缴用人单位应当缴纳而未缴纳的社会保险费。

 

第八章 社会保险基金

本章规定了社会保险基金的构成、管理使用原则、统筹层次、基金预算办法，确定了县级以上人民政府对社会保险基金进行补贴的职责，还设一条专门对全国社会保障基金的设立、使用、管理等进行了规定。

 

第六十四条 社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算，执行国家统一的会计制度。

社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。

基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。

【释义】本条是关于社会保险基金类别、管理原则和统筹层次的规定。

一、相关概念

1.社会保险基金

所谓社会保险基金是为了保障公民在年老、患病、工伤、失业、生育时获得必要帮助，由国家法律确定制度框架，并依法强制实施，由用人单位和个人分别按照缴费基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的，用于社会保险待遇支出的专项资金。社会保险基金属于广义的基金范畴，但不同于政府性基金、专项基金和商业投资基金，在设立目标、制度意义、基金性质、资金来源和使用范围等方面都有很大区别。社会保险基金是广大群众的“保命钱”，是社会保险制度的物质基础，关系到参保人员的切身利益和社会稳定。

2.社会保险基金的类别

在统一的社会保险基金概念下，按照社会保险险种将基金划分为基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。由于我国职工基本养老保险和职工基本医疗保险都实行统账结合模式，因此职工基本养老保险基金和职工基本医疗保险基金还有统筹基金和个人账户基金之分。随着社会保险制度从职工逐步扩展到城乡居民，社会保险基金还有新的类别，包括新型农村社会养老保险基金、城镇居民社会养老保险基金和城镇居民基本医疗保险基金等。当然，由于目前我国各项社会保险基金统筹层次差参不齐，且整体统筹层次较低，因此各类社会保险基金还没有做到全国统一，而是由每个统筹地区形成各自的基金。目前社会保险基金的个数很多。

二、社会保险基金财务制度

为了确保社会保险基金的安全，应当加强对社会保险基金的管理，包括加强和规范财务制度、预算制度和财政专户制度。《社会保险基金财务制度》对社会保险基金的财务制度作出了规定。本条在实践的基础上，对社会保险基金的几项重要财务制度原则作出了规定。在收和记录的环节，要求分别建账、分账核算，执行统一的会计制度。在支的环节，要求专款专用，不得侵占或者挪用。

1.关于分别建账、分账核算。要求各项社会保险基金保持相对独立性，分别建立账户，分别设置会计科目和编制会计报表。各项社会保险在保险目的、覆盖人群、筹资模式、运行模式、支付项目等方面不尽相同，客观上不允许账目混合。不同社会保险保障的分别是年老、疾病、工伤、失业、生育等，这些风险大小不同、发生时间有先后，如果账目混合，难以平衡之间的关系。目前各项社会保险覆盖的人群不同，如果账目混合，可能将会导致缴纳的养老保险费用于他人的工伤保险待遇支付。职工基本养老保险实行部分积累制。工伤、失业、生育保险都实行现收现付制，如果账目混合，必然导致运行模式的混乱。另外，各项社会保险基金的规模都非常大，需要精细化、规范化管理，只有分别建账、分账核算才能切实保护参保人的合法权益。分别建账、分账核算不允许各社会保险基金之间调剂使用。《社会保险基金财务制度》第七条明确规定，各项社会保险基金应当自求平衡，不得相互挤占和调剂。

2.关于执行统一的会计制度。我国《会计法》第八条、第五十条规定，国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度，是指国务院财政部门根据《会计法》制定的关于会计核算、会计监督、会计机构和会计人员以及会计工作管理的制度。社会保险基金关系到巨额资金，只有规范财务行为，执行统一的会计制度，规范基金收支行为，才能使社会保险基金的运行情况一目了然，更好地接受监督和检查，也才能切实加强对社会保险基金的管理，维护参保人的合法权益。

3.关于专款专用。社会保险基金专款专用是指社会保险基金主要用于社会保险待遇支出，除了国家规定的支出项目外，一律不得支出。社会保险基金作为国家强制性基金，关系到社会的稳定，是参保人的“保命钱”，因此专款专用在社会保险中更加重要和突出。专款专用是对所有组织和个人提出的要求，财政专户管理部门、社会保险行政部门、社会保险经办机构乃至各级人民政府及其工作人员，都不得违反社会保险基金专款专用的基本原则。

三、社会保险基金的统筹层次

社会保险基金的统筹层次关系到在多大范围内调剂使用社会保险基金，统筹层次越高，基金的规模和调剂使用的范围就越大。必须明确的是，提高统筹层次不是要实行一个待遇标准，在一个省内经济发展水平不同地区之间的待遇标准可以有差异。

社会保险基金统筹层次低是我国社会保险制度存在的突出问题之一。目前，基本养老保险基金已经基本实现了省级统筹，其他4项社会保险基金的统筹层次很多还处于县市一级。大量分散的社会保险基金也给监管带来很大困难和风险。统筹层次低带来的问题主要有：

第一，由于基金统筹层次低，造成社会保险关系跨地区转移难。提高社会保险的统筹层次，社会保险关系转移的障碍将大大减少，转移难问题也将大大缓解，有利于劳动者合理有序流动，合法权益得到保障。

第二，各统筹地区根据当地实际情况确立社会保险制度的具体做法，使得各地在社会保险基金征缴、经办、运营及待遇支付等方面存在很大差异，这不仅给参保人社会保险关系转移接续带来客观障碍，还使得不同统筹地区之间的参保人待遇水平及用人单位负担等方面不平衡，有的还引起地区之间不当竞争，引发社会矛盾。

第三，不符合社会保险的大数法则。社会保险覆盖人群只有达到一定大的数量后，基金的收入和支出才能保持相对稳定的态势，才能达到动态平衡。统筹层次低导致覆盖人群小，基金收入有限，给自身平衡带来很大不确定因素，难以抗御风险。

第四，运行成本高、效率低。统筹层次低使各统筹地区形成了各自的管理制度和机构，通过提高统筹层次，可以整合机构，发挥整体优势，降低运行成本。统筹层次低，使基金结余分散，不能有效运营，难以实现保值增值目标。只有提高统筹层次，才能形成一定规模的基金结余，投资运营更规范，渠道更畅通和稳健。当然，提高统筹层次还有一些具体问题需要研究，例如，如何划分各级地方政府的责任，调动其积极性；如何防止“鞭打快牛”现象和“穷帮富”的现象；如何处理各地已经积累的社会保险基金，等等。

 

第六十五条 社会保险基金通过预算实现收支平衡。

县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。

【释义】本条是关于社会保险基金的收支平衡和政府补贴责任的规定。

社会保险基金是主要由用人单位和参保人缴纳、用于社会保险待遇发放的专项资金，具有相对独立性，不同于用人单位和参保人的财产，不同于社会保险经办机构的资产，也不同于财政资金和其他财政性基金。实现收支平衡是社会保险基金良性、健康发展的标志，关系到社会保险制度的可持续性。

一、关于通过预算实现收支平衡

做到收支平衡，才能保证按时足额发放社会保险待遇，增强社会保险制度的公信力和吸引力，才能做到基金充裕但适度结余，保证社会保险基金自我发展、自我运行，不至于给财政造成很大的负担。收支平衡不仅是社会保险基金每一年度的目标，也是长远目标。目前而言，社会保险基金收入主要有社会保险费缴纳、国家财政补助和基金收益。支出主要是社会保险待遇支出。社会保险经办机构的运行成本、管理成本由财政负担，不属于基金支出项目。收支平衡并不是做到收和支的完全相同，而是以支定收，大致平衡，略有结余。为保证收支平衡目标的实现，应当通过预算手段，事先作出征缴计划、财政补助及其他资金来源计划，同时作出社会保险待遇支出计划及其他法定支出计划，使收支情况一目了然，有利于工作做在前，预先做出准备。发现收大于支了，在充分考虑支付发展趋势后，应当通过费率调整机制适当降低费率，减轻社会负担。发现支大于收了，应当动用以往基金结余、加大财政投入、进一步扩面或者在社会可承受范围内通过费率调整机制适当提高费率。

理解本条第一款需要注意以下几点：

第一，收支平衡是指每项社会保险基金的收支平衡，进而实现整个社会保险基金的收支平衡。各项社会保险基金是单独核算，分别运行的，不能相互调剂和挤占，因此各项社会保险基金、各个社会保险基金都应当做到收支平衡。

第二，收支平衡主要是对实行现收现付制的社会保险基金提出的。我国职工基本医疗保险统筹部分、工伤保险、失业保险和生育保险都实行现收现付制，当期收入用于当期支出，收支平衡是其应有之义。职工基本养老保险实行部分积累制，统筹部分实行现收现付，需要做到收支平衡，而个人账户部分实行积累制度，不用于当期支付，而是储蓄式积累，待参保人达到退休年龄后按月发放给参保人本人。由于个人账户的收和支并不是同步发生的，其收支平衡不同于其他社会保险和统筹部分的收支平衡，不是代际之间或者同代人之间的收支平衡，而是参保人年轻时缴费与年老时享受待遇之间的收支平衡。

第三，有意见认为，预算并不能做到收支平衡。预算本身确实不能使基金做到收支平衡，但预算是促进基金收支平衡的重要手段。预算是法定的，保证了基金必须做到收支平衡，否则是违法。通过预算，能以公开、透明的方式表现基金是否做到收支平衡。直接能使基金收支平衡的，主要是收支环节，集中为费率调整机制和财政补助力度。一旦基金入不敷出时，财政应加大补助，来实现基金的收支平衡。

二、关于政府的责任

财政与社会保险基金的关系各国有不同模式。有的实行普惠制社会保险，通过收税筹集资金，因此财政资金是社会保险基金的主要来源。多数实行缴费制社会保险，社会保险基金主要由用人单位和参保人的缴费组成，同时财政也承担相应责任。个别实行储蓄式社会保险，社会保险基金完全由个人缴费组成，国家只是建立制度和制定规则，不直接提供经费支持，例如智利。我国实行的是缴费制的社会保险制度，财政对社会保险主要承担兜底责任。

对财政应当对社会保险基金在出现支付不足时承担的兜底责任，本条作了明确规定。社会保险制度是国家建立并强制缴费的制度，应当由国家信用来担保社会保险制度的正常运行，社会保险基金一旦发生支付不足，出现支付缺口时，应当由财政予以补贴。政府除了承担兜底责任外，对社会保险基金是否还要承担其他补贴责任。实践中，政府财政还承担了养老保险待遇增长的支出、因做实个人账户的支出、城乡居民社会养老医疗保险的补贴支出等。在修改过程中，有的认为政府应当加大对社会保险事业的支持力度，建议财政支持日常化、常态化，明确政府财政投入的比例。有的建议本法应当明确财政责任，包括对社会保险待遇支付的经常性承担份额、低收入者等缴费困难人群的补贴、社会保险转制成本等。有的则反对将财政支持日常化、常态化，认为兜底责任就能最终解决问题。经对上述意见的研究，本法除了本款规定的兜底责任外，还在第十三条规定了国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。第二十条规定了新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。第二十五条规定了城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭60岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分，由政府给予补贴。第七十二条中规定了社会保险经办机构的运行费用、管理费用由财政承担。力图将政府的补贴责任具体化、制度化。

 

第六十六条 社会保险基金按照统筹层次设立预算。社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制。

【释义】本条是关于社会保险基金预算编制原则的规定。

一、社会保险基金按照统筹层次设立预算

《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定，社会保险基金预算按统筹地区编制执行，统筹地区根据预算管理方式，明确本地区各级人民政府及相关部门责任。

目前，各个险种的统筹层次也不完全相同：养老保险方面，目前全国31个省（区、市）都已经出台了省级统筹的办法，基本实现了省级统筹；医疗保险方面，按照新医改文件有关要求，正在开展提高基本医疗保险统筹层次的专项行动，争取到2011年基本实现地（市）级统筹；生育保险统筹层次将参照基本医疗保险执行；工伤保险方面，到2010年基本实现地（市）级统筹；失业保险方面，争取到2011年基本实现地（市）级统筹。

二、社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制

社会保险基金预算不仅独立于国家财政预算、国有资本经营预算，其内部也按不同险种分别编制预算。为了保证各项社会保险基金的安全、完整，从财务制度上要求各项社会保险基金分别建账、分账核算、专款专用，从预算管理上也要求各项社会保险基金按险种规范收支内容、标准和范围，分别编制预算。

根据《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定，社会保险基金预算按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。根据国家法律法规建立的其他社会保险基金，条件成熟时，也应尽快纳入社会保险基金预算管理。

企业职工基本养老保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括基本养老保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本养老金支出、医疗补助金支出、丧葬抚恤补助支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

失业保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括失业保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括失业保险金支出、医疗补助金支出、丧葬抚恤补助支出、职业培训和职业介绍补贴支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

城镇职工基本医疗保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括基本医疗保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本医疗保险待遇支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

工伤保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括工伤保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括工伤保险待遇支出、劳动能力鉴定费支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

生育保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括生育保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括生育保险待遇支出、医疗费支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

 

第六十七条 社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。

【释义】本条是社会保险基金预算制定程序的规定。

根据本条规定，社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。这里的“国务院规定”，主要是指《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号），该意见明确规定了社会保险基金预算的编制方法、编制和批准程序等内容。

一、社会保险基金预算编制方法

社会保险基金预算编制采用科学、规范的方法，提高预算编制的预见性、准确性、完整性和科学性。社会保险基金收入预算的编制应综合考虑统筹地区上年度基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等因素，包括社会保险参保人数、缴费人数、缴费工资基数等。统筹地区人民政府应根据社会保险基金收支、财政收支等情况，合理安排本级财政对社会保险基金的补助支出。

社会保险基金支出预算的编制应综合考虑统筹地区本年度享受社会保险待遇人数变动、经济社会发展状况、社会保险政策调整及社会保险待遇标准变动等因素。社会保险待遇支出预算应根据上年度享受社会保险待遇对象存量、上年度人均享受社会保险待遇水平等因素确定，同时考虑本年度变动情况；社会保险非待遇性支出预算要严格执行社会保险政策和管理制度规定。

二、社会保险基金预算编制和审批

统筹地区社会保险基金预算草案由社会保险经办机构编制，经本级人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算草案由社会保险经办机构会同税务机关编制。

统筹地区财政和人力资源社会保障部门将社会保险基金预算草案报本级人民政府审批后，报上一级财政和人力资源社会保障部门。省级财政和人力资源社会保障部门将本省（区、市）社会保险基金预算草案报本级人民政府后，报财政部和人力资源社会保障部。

全国社会保险基金预算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。待条件成熟时，由国务院适时向全国人大报告。

三、社会保险基金预算执行和调整

社会保险基金预算草案经统筹地区人民政府批准后，由财政和人力资源社会保障部门批复，社会保险经办机构具体执行。社会保险经办机构应严格按照批准的预算和规定的程序执行，并定期向本级人力资源社会保障和财政部门报告。社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算批复税务机关和社会保险经办机构，税务机关应严格按照批准的预算和规定的程序执行，并定期向本级财政和人力资源社会保障部门报告。

社会保险基金预算不得随意调整。在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，应当编制社会保险基金预算调整方案。社会保险基金预算调整由统筹地区社会保险经办机构提出调整方案，经人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府批准。社会保险费由税务机关征收的，社会保险费收入预算调整方案由社会保险经办机构会同税务机关提出。

四、社会保险基金决算

年度终了，统筹地区社会保险经办机构应按有关规定编制年度社会保险基金决算草案，经人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。

统筹地区财政和人力资源社会保障部门将社会保险基金决算草案报本级人民政府审批后，报上一级财政和人力资源社会保障部门。省级财政和人力资源社会保障部门将本省（区、市）社会保险基金决算草案报本级人民政府后，报财政部和人力资源社会保障部。

全国社会保险基金决算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。

五、关于社会保险基金预算和财政预算的关系

在本法起草过程中，关于社会保险基金预算和财政预算的关系，主要有两种意见。一种意见认为，社会保险预算属于公共预算，公共预算应当首先适用《预算法》的规定，建议将社会保险基金纳入国家预算管理体系，其编制、审核和批准程序依照《预算法》的规定执行。另一种意见认为，《预算法》是规范政府财政预算的，而社会保险基金主要由单位和个人缴费形成，不属于财政性资金，不应纳入《预算法》管理，而应建立单独的社会保障预算体系。我们认为，后一种意见更为科学、合理，更有利于保障社会保险基金的安全。

要准确理解社会保险基金预算的概念，必须要弄清楚社会保险基金预算与财政预算的区别，两者的区别主要体现在四个方面：

第一，资金的性质不同。社会保险基金是依照社会保险法律法规建立，以单位和个人缴费、政府补助等方式筹集，独立于财政性资金以及其他组织或者个人财产，专项用于社会保险待遇以及相关事项的资金。《预算法》是规范政府财政预算的，而社会保险基金不属于政府财政收入，也不属于财政性资金。《预算法》第十九条规定的预算收入项目中，并不包括社会保险费收入。

第二，预算设立的层级不同。《预算法》第二条规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。”而本法第六十六条规定：“社会保险基金按照统筹层次设立预算。”

第三，预算编制的原则不同。《预算法》第三条规定：“各级预算应当做到收支平衡。”第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”而《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）规定：“基本养老保险基金由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力，按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。”《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定：“社会保险基金预算坚持收支平衡，适当留有结余。”

第四，预算编制的主体、程序不同。《预算法》第十六条规定，国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案。第三十八条规定，国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。第三十九条规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定，全国社会保险基金预算、决算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。待条件成熟时，由国务院适时向全国人大报告；统筹地区社会保险基金预算、决算草案由社会保险经办机构编制，经本级人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算草案由社会保险经办机构会同税务机关编制。

 

第六十八条 社会保险基金存入财政专户，具体管理办法由国务院规定。

【释义】本条是关于社会保险基金财政专户的规定。

社会保险基金收入和结余存放关系到基金的安全。1996年以前，社会保险基金由社会保险经办机构管理，存放在社会保险行政主管部门在商业银行开设的账户中。为了加强预算外资金的管理，1996年国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》，规定各部门和单位的预算外资金必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中支出，实行收支两条线。同时规定，社会保险基金在国家建立社会保障预算之前，先按预算外资金管理制度进行管理。从1997年开始，社会保险基金存入财政专户进行管理。

财政专户是指在各级财政和社会保险行政部门共同认定的商业银行开设的，用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理的专门账户。社会保险基金存入财政专户的具体做法是：实行由社会保险经办机构征收社会保险费的，可以在商业银行中开设收入户，并定期将收入户中征缴的社会保险费缴存财政专户，收入户只收不支，月末无余额。实行由税务机关征收社会保险费的，不在商业银行中设收入户，直接缴入国库，再由国库转入财政专户。

在立法过程中，对社会保险基金存储问题大致有三种意见：第一种意见是社会保险基金应通过社会保险经办机构在中国人民银行国库平台开设的独立账户进行收集、管理和支付；第二种意见是维持目前的财政专户管理办法；第三种意见是将社会保险基金纳入国库管理。从科学、合理、规范、效率角度看，将社会保险基金存入社会保险经办机构在中国人民银行国库平台开设的独立账户的理由较为充足，这应是发展的方向。但由于意见分歧比较大，同时考虑到社会保险基金存储是政府部门的职责分工问题，可以由国务院根据实际情况和需要确定。因此，本条基本维持了现行做法，具体管理办法是否需要调整，授权国务院作出规定，也给改革留了一定余地。

 

第六十九条 社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。

社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。

【释义】本条是关于社会保险基金投资运营和禁用的规定。

社会保险基金是“保命钱”，安全性是首要原则。在通货膨胀的趋势下，在保证安全的同时，实现保值增值显得非常必要。在各项社会保险中，职工基本养老保险、职工基本医疗保险以及新型农村社会养老保险中都有个人账户，资金有较多积余，也关系到个人权益的增加。同时，其他社会保险基金也需要适量结余，以应对社会保险待遇支付的不时之需。从长期看，对于部分积累型的养老保险而言，缴费和待遇的领取相隔长达几十年，如果不能实现保值增值，保险待遇水平将大打折扣。要使社会保险基金保值增值，就必须使基金收益率跑赢通货膨胀率，因此存银行、买国债都由于回报率低而难以达到保值增值目的，将基金予以投资运营是必然选择。将大量社会保险基金搁置起来，也是一种资源浪费。同时，投资运营有风险，必须严格按照规定进行。

一、按照国务院规定投资运营

投资运营必然有市场风险，甚至有亏损风险，因此为了保证基金安全，最大限度降低市场风险，国家对社会保险基金能否投资运营有一个发展的过程。开始时，只允许社会保险基金结余存银行、买国债。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》（国发［1997］26号）和2000年《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》中都规定，社会保险基金结余和个人账户基金应当由省级社会保险经办机构统一管理，除预留一定的支付费用外，全部用于购买国家债券和存入银行。近年来，随着社会保险基金规模的不断扩大，迫于基金保值增值的压力，国家对社会保险基金的投资运营有所松动。2007年颁布的《做实企业职工基本养老保险个人账户中补助资金投资管理暂行办法》规定，将政府补助职工基本养老保险做实个人账户的资金，委托全国社会保障基金理事会投资运营。截至2008年年底，累计金额为327亿元。目前，人力资源社会保障部正在会同有关部门按照国务院要求研究制定社会保险基金投资管理办法，通过规范和建立投资运营机制，促进基金的保值增值。本条授权国务院对投资运营作出规定，也是考虑到投资运营的现实必要性和存在的风险，有利于国务院根据具体情况分步骤、有选择、稳妥地推进相应工作。

二、禁止性规定

随着我国社会保险基金结余量的增加，基金又比较分散，保证基金安全的要求越来越高。为了加强基金监管，严格加以规范，本条第二款作了禁止性规定。

1.不得违规投资运营。国家允许社会保险基金投资运营是非常谨慎和逐步开展的，对于投资运营的资金、运营方式、运营主体、投资渠道和结构等都有严格要求。为了最大限度地降低投资风险，将风险控制在可控范围内，防止出现大幅亏损，影响基金安全，必须严格按照国家规定通过稳健渠道投资运营，不得以任何形式违规投资运营。

2.不得用于平衡其他政府预算。社会保险基金是专项资金，专款专用，单独核算，不能与财政资金混同。政府预算中有政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障基金预算，各级政府都不得将社会保险基金用于平衡其他政府预算。

3.不得用于兴建办公场所和支付经办机构运营费用。办公场所的修建应当符合国家规定标准，其资金来源应当是财政专项资金。经办社会保险有一定的费用支出，包括办公场所、人员经费、基本运行费用、管理费用等，为了保证基金的完整性和安全性，也体现政府办社会保险制度的特点，本法也明确社会保险经办机构的运行费用和管理费用由财政承担。因此，本条明确规定任何单位和个人都不得从社会保险基金中支出日常运作费用，否则将要承担相应法律责任。

 

第七十条 社会保险经办机构应当定期向社会公布参加社会保险情况以及社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。

【释义】本条是关于社会保险基金信息公开的规定。

社会保险关系到千家万户的切身利益，将社会保险基金运行情况向社会公开是规范基金管理、切实加强对基金社会监督的重要措施。建立社会保险基金信息公开制度，实行“阳光社保”，既保障了用人单位和广大参保人的知情权，又有利于社会监督的顺利开展，对社会保险制度的健康、良性发展起着积极促进作用。我国社会保险实行缴费制，社会保险基金主要由用人单位和参保人员缴费组成，因此用人单位和参保人员有权知道社会保险制度是怎样运作的，钱是怎么花的，制度是否可持续发展等，社会保险基金信息公开就是回答社会所关心的这些问题。建立社会保险基金信息公开制度，使社会了解社会保险情况，有了解才可能有信心，才有吸引力，同时对社会保险的经办管理工作而言，也是一种促进，以外力推动工作，规范工作机制，提高服务水平。

一、关于公开的机构

社会保险经办机构负责社会保险经办业务，提供社会保险服务，有义务将经办的过程和结果向社会公开。因此，社会保险基金的信息公开主体是社会保险经办机构。根据2007年《劳动和社会保障部关于建立社会保险信息披露制度的指导意见》（劳社部发［2007］19号）规定，各级劳动保障行政部门负责本地区社会保险信息披露工作的组织、指导和监督工作，负责审批本级所披露的社会保险信息，社会保险经办机构具体向社会披露。本条明确了信息公开主体为社会保险经办机构，不影响社会保险行政主管部门对有关信息披露的内部审批，也不影响部门协调机制。也有的地方规定，有关基金的收支、结余情况应当与财政部门协调。

二、关于公开的内容

实践中，社会保险经办机构公开的内容包括：各项社会保险基金的基本情况、社会保险经办管理服务的基本情况、经办管理重要事项、社会保险违规违纪典型案例的处理和整改等情况。本条从社会保险基金角度，着重规定了对社会保险基金的公开，主要为参加各项社会保险情况以及各项社会保险基金的收入、支出、结余和收益等与参保人密切相关的反映基金总体运行情况的重要统计信息。具体包括：各项社会保险的参保单位数、参保人数、享受社会保险待遇的人数、享受社会保险待遇情况；各项社会保险基金本年度收入、支出及累计结余情况等。随着工作深入，公开内容可以从基金统计信息为主，逐步向公开财务和管理服务信息转变，增加信息的真实性和有效性。

三、关于公开的时间和方式

对于参加各项社会保险以及基金收入、支出、结余和收益等基本情况，本条规定要作为一项制度定期公开，这是刚性要求。实践中，有的是将这些基本信息一个季度公开一次，有的是一年公开一次。有些地方规定，根据信息的性质和特点，确定灵活的公开时间，对一些服务类信息，如医疗保险定点医疗机构住院费用，可以按季度甚至按月进行动态公开。对一些重大违纪违规及其他需要公众及时了解的事项，要随时公开有关信息。对于公开的方式，本条没有作明确规定。各地应本着尽量公开、增强公开效果原则，积极探索公开方式，包括政府公报、政府网站、新闻发布会及报刊、杂志、广播、电视及咨询电话等，并将信息置于社会保险服务场所，供参保人和相关人员查阅。

 

第七十一条 国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。全国社会保障基金由全国社会保障基金管理运营机构负责管理运营，在保证安全的前提下实现保值增值。

全国社会保障基金应当定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况。国务院财政部门、社会保险行政部门、审计机关对全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。

【释义】本条是关于全国社会保障基金的规定。

全国社会保障基金不同于社会保险基金，两个基金互相独立，在设立目的、资金来源、支付用途、运营方式等方面均不相同。全国社会保障基金是由国家设立的主要用于应对人口老龄化高峰时期社会保障需要的专项资金。2000年8月，党中央、国务院决定建立全国社会保障基金，同时设立社会保障基金理事会，负责管理运营全国社会保障基金。

一、基本情况

在立法过程中，对于本法是否应当规定全国社会保障基金有不同意见。有的认为，应当作原则规定，全国社会保障基金成立有十多年了，一直缺乏明确的法律依据，不利于全国社会保障基金事业的长远发展。社会保险是社会保障的重要组成部分，弥补人口老龄化所带来的社会保险支付缺口是全国社会保障基金设立的重要目的，在社会保险法中可以有全国社会保障基金的原则规定。同时，在社会保险法中明确了全国社会保障基金的性质和主要用途，使之与主权财富基金相区别，可防止全国社会保障基金被视为主权财富基金而在国际上投资受到不公平对待。也有意见认为，在社会保险法中规定社会保障基金，容易让人误解两者的关系。模糊全国社会保障基金的用途，甚至会被定位为社会保险储备基金。在社会保险基金出现支付缺口时，就会被使用，影响社会保障基金的长期投资战略，不利于保值增值。考虑到全国社会保障基金涉及金额非常庞大，到2009年底接近7 000亿元，对这部分钱应当加强监督管理，在法律中作相关规定是必要的。全国社会保障基金用于社会保障目的，但如何使用本法只作原则规定，部分用于社会保险也是应有之义。因此，本条对全国社会保障基金的性质、资金来源、主要用途及管理运营、监督作了原则规定。

二、关于全国社会保障基金的性质、资金来源和主要用途

全国社会保障基金是中央政府在国家层面设立的基金，这一点与社会保险基金在统筹地区设立不同。全国社会保障基金定位于完善社会保障体系的战略储备性资金，主要用于应对老龄化高峰时期的社会保障缺口，用于社会保障支出的补充调剂，不用于解决社会保险一般收支平衡问题，也不是专门用于弥补社会保险基金支付缺口。实践中，对于全国社会保障基金的具体使用条件和何谓“战略”还有争议，对用于社会保险的资金占多大比例、具体支付条件都还有不同认识，因此，本条没有明确规定。

全国社会保障基金的资金来源主要是中央财政预算拨款和国务院批准的其他筹资方式。目前，国务院批准的其他筹资方式有：彩票公益金、国有股减持或者转持划入资金或股权资产。先后出台了《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》（国发［2001］35号）、《国务院关于印发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知》（国发［2001］22号）、《财政部、国资委、证监会、社保基金会关于印发〈境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法〉的通知》（财企［2009］94号）等。据介绍，到2009年底，全国社会保障基金总权益为6 927亿元，其中累计财政投入为3 802亿元。

三、全国社会保障基金的管理运营

全国社会保障基金理事会是全国社会保障基金的管理运营机构，受国务院委托，管理中央集中的社会保障基金。为了保证基金保值增值，必须在保证安全的情况下进行投资运营。为了规范投资运营行为，将风险降到最低限度，国务院有关部门出台了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（财政部、劳动和社会保障部令第12号）、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，从社会保障基金理事会的管理结构、投资方针、投资范围和投资目标作出规定。投资方针是安全至上、审慎投资。投资范围限于银行存款、购买国债和其他具有良好流动性的金融工具。这些金融工具有五类，包括固定收益资产、境内股票、境外股票、实业投资、现金及等价物，并明确了各自比例。理事会主要委托专业投资管理机构和托管商业银行进行投资运营。理事会直接投资运营的范围限于银行存款和在一级市场购买国债。全国社会保障基金中长期投资目标是战胜通货膨胀，收益率为CPI加2%。近年来，基本完成了投资目标，到2009年累计投资收益为2 448.59亿元，年均收益率为9.75%，而年通货膨胀率为2.01%。

四、信息公开和加强监督

为了促进和规范基金的管理运营，自觉接受社会监督，全国社会保障基金应当定期向社会公开有关情况。《全国社会保障基金投资管理暂行办法》和《全国社会保障基金理事会章程》都明确规定了信息公开义务，要求理事会每年一次向社会公布基金的资产、收益、现金流量等财务状况。对于全国社会保障基金发生的重大事件，书面报告相关行政部门，经批准后向社会公告。财政部作为国家财政主管部门有责任对财政资金的管理、使用加强监督。国务院社会保险行政部门作为社会保险的主管部门，有责任对全国社会保障基金加强监督。审计机关是行政系统内的专门监督机关，有权对主要由财政资金构成的基金进行监督。因此，国务院财政部门、社会保险行政部门、审计机关应当对全国社会保障基金的收益、管理和投资运营情况进行监督。

 

第九章 社会保险经办

本章规定了社会保险经办机构体系的设立原则、基本职责等。

 

第七十二条 统筹地区设立社会保险经办机构。社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。

社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障。

【释义】本条是对社会保险经办机构设置和经费保障的规定。

一、统筹地区设立社会保险经办机构

1.社会保险经办机构

社会保险经办机构，是指具有法定授权、实施社会保险服务管理的职能机构，是社会保险经办的主体。目前，我国社会保险经办机构基本上是按行政区划设立的。在中央一级，人力资源和社会保障部下设社会保险事业管理中心，依据法律、法规授权和受部委托，组织拟定全国社会保险管理服务工作总体规划和实施方案，综合管理、指导地方社会保险管理服务工作；在地方，各省、自治区、直辖市以及地市、区县三级地方政府分别设立社会保险经办机构，负责具体执行社会保险政策，经办社会保险事务，管理社会保险基金，为参保人员提供政策咨询、权益记录查询和其他社会保险公共服务。

经过多年的改革建设，目前，我国社会保险经办服务体系已初步建成以各级社会保险经办机构为主干、以社会服务机构为依托、以市场服务机构为辅助、以社区服务为基层平台、以网络通讯服务为基础平台、以信息化手段为基本技术支撑的服务网络。从中央到省、市、县四级政府的社会保障职能部门均设有社会保险经办机构，形成了一个覆盖全国的分层设置分级管理的经办组织系统。

2.社会保险经办机构的设立原则

社会保险经办机构的设置应从能够为参保人员提供优质服务的需要出发，统筹考虑社会保险各险种基金统筹层次、社会保险经办业务需要以及机构编制等多方面的因素。出于增强基金互济功能，消除人员跨地区流动障碍的考虑，社会保险法已经明确基本养老保险基金逐步实现全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。而按照统筹层次设立经办机构，在本统筹地区设立分支机构，可以减少管理环节和管理层次，实现集中管理，有利于降低基金分散管理的风险，提高管理水平。从社会保险经办业务需要看，社会保险经办机构应尽量向基层延伸，在社区、街道、乡镇设立服务网点，可以方便广大参保个人和参保单位享受到优质高效的服务。

二、社会保险经办机构的经费由同级财政予以保障

社会保险经办机构是服务型政府的职能部门，在今后社会保障工作任务不断增加、社会保险经办业务不断扩展的情况下，财政部门应对社会保险经办机构的经费予以保障。

1.社会保险机构经办费用的构成

根据本条规定，社会保险经办的费用主要有工作人员经费、经办社会保险发生的基本运行费用和管理费用。其中，工作人员经费是指社会保险经办机构用于人员方面的经费开支，包括工资、补助、职工福利费、离退休人员经费等。工作人员经费应根据社会保险经办机构的编制人数，参照本地行政事业单位经费开支标准核定；职工的各种奖金、津贴、补助，以及其他福利待遇，应按国家有关规定执行，不得自行制定或擅自提高标准。经办社会保险发生的基本运行费用和管理费用包括社会保险经办机构用于经办业务活动所需的公务费、设备购置费、修缮费、业务费等。其中，公务费是指社会保险经办机构的办公费、会议费、水电费、邮电费、差旅费、公用取暖费等费用；设备购置费是指社会保险经办机构用于购置不够基本建设投资额度，按固定资产管理的办公用一般公用设备、车辆等的购置费；修缮费是指社会保险经办机构用于租赁办公用房、维修公用房屋、建筑物及附属设备所需的费用；业务费是指社会保险经办机构为完成业务工作所需的消耗性费用开支和购置的低值易耗品。

2.社会保险经办费用由同级财政予以保障

同级财政，是指设立社会保险经办机构的统筹地区的财政。本着事权与财权相统一的原则，地方社会保险经办机构承担本地区的社会保险经办工作，其工作人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，原则上应由同级财政予以保障。

 

第七十三条 社会保险经办机构应当建立健全业务、财务、安全和风险管理制度。

社会保险经办机构应当按时足额支付社会保险待遇。

【释义】本条是关于社会保险经办机构应当建立的管理制度和履行待遇发放的义务的规定。

一、社会保险经办机构应当建立的基本管理制度

1.建立健全业务管理制度

社会保险经办业务管理制度是从事经办业务管理工作应遵循的基本规则。建立健全社会保险业务规程，是社会保险管理服务重要的基础性工作，对规范社会保险管理服务的行为，提高工作效率和服务质量，加快推进社会保险管理服务规范化、信息化、专业化建设具有重要意义。1997年，为了规范全国各级社会保险经办机构业务工作程序，劳动部印发了《社会保险业务管理程序》，这是在全国范围内颁布的第一个社会保险经办规程，为社会保险经办机构按规范化的业务程序对各项社会保险基金收支进行管理，增强内部制约机制，提高工作效率，进而在全社会树立良好形象，奠定了坚实的基础。为加强社会保险业务管理，规范和统一社会保险业务操作程序，劳动保障部分别印发了《城镇职工基本医疗保险业务管理规定》（劳社部函［2000］4号）、《基本养老保险经办业务规程（试行）》（劳社险中心函［2003］38号）、《工伤保险经办业务规程（试行）》（劳社厅发［2004］6号）、《优化失业保险经办业务流程指南》（劳社厅发［2006］24号）和《关于城镇居民基本医疗保险经办管理服务工作的意见》（劳社部发［2007］34号）。2009年，人力资源社会保障部颁布了《新型农村社会养老保险经办规程（试行）》（人社部发［2009］161号）和《社会保险业务档案管理规定（试行）》（人力资源和社会保障部令第3号）等业务管理规定。各级社会保险经办机构按照相关文件要求，结合本地实际工作需要，科学设置岗位，合理调配人员，明确工作职责，建立考核制度，逐步规范、统一和完善了基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险的参保登记、基金征缴、待遇审核、待遇支付、财务管理、稽核监督，以及个人账户管理等各个环节的业务操作规程，确保了业务经办工作的畅通、快捷、高效、优质。

2.建立健全财务管理制度

社会保险基金财务管理制度是从事基金财务管理工作应遵循的基本规则，是监督和检查基金财务管理工作的依据。因此，要有效地进行社会保险基金的财务管理工作，必须首先建立和健全财务管理制度。

财务管理制度从整体上可以分为两大类，一类是通用制度，主要是相关的法律、法规、规章以及国家有关的经济政策和社会政策所确定的财务管理规则，这些规则往往是具有普遍的规范意义的；第二类是专门制度，主要是有关社会保险基金财务管理的专门的、具体的规定，这些规定因其使用范围小且较为具体，因而往往是由社会保险经办机构在其权限范围内依据法律、法规、规章、政策等做出进一步的规定。社会保险基金财务管理制度通常包括以下几类具体制度：基金会计核算制度、基金财会档案制度、基金财会人员岗位责任制、基金审计制度、内部控制制度等。

3.建立健全安全和风险管理制度

建立社会保险安全和风险管理制度，是确保社会保险基金安全的需要。1999年，国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》，规定社会保险基金收支两条线管理。同年6月，《社会保险基金会计制度》和《社会保险基金财务制度》的颁布，进一步规范了社会保险基金征缴、支付、预算、决算等行为，确保了社会保险基金安全稳健运行。为了进一步规范基金管理，防范运行风险，2007年，劳动保障部印发了《社会保险经办机构内部控制暂行办法》（劳社部发［2007］2号）。各地按照要求，完善财务管理制度，优化操作流程，建立岗位之间、业务环节之间相互监督、相互制衡的机制。为促进社会保险基金的安全完整，劳动保障部于2007年下发了《关于建立社会保险信息披露制度的指导意见》（劳社部发［2007］19号）。信息披露公开的实施，有效地保障了参保人员的社会保障知情权，为开展社会监督创造了必要条件。2009年，人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心对各部门、各岗位、各项业务环节的制度执行情况和流程操作情况进行了全面的监督检查，努力从制度上制约套取、挪用、贪污社会保险基金行为的发生。

二、社会保险经办机构应当按时足额支付社会保险待遇

1.社会保险待遇应当由社会保险经办机构发放

让劳动者“老有所养”是基本养老保险制度建设的根本目的。在实行企业养老保险费用社会统筹之前，退休人员基本养老金由企业发放，劳动保障部门主要负责对企业工资和福利发放的指导和监督。1984年起建立养老保险费用社会统筹制度后，多数地区养老保险费实行差额缴拨，退休金仍由企业代发。1998年6月，《中共中央、国务院关于做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发［1998］10号）明确提出由“差额缴拨”改为“全额征缴”，着力推进企业离退休人员养老金社会化发放工作。2000年，劳动保障部下发《关于加快实行养老金社会化发放的通知》（劳社部发［2000］9号），实行“养老金社会化发放”，从体制和机制上确保企业离退休人员基本养老金不再发生新的拖欠。

2.社会保险待遇应当按时足额支付

所谓“按时”是指社会保险经办机构应当按照法律规定的时间支付社会保险待遇。“足额”是指满额，不得扣减。根据权利义务对应的原则，社会保险经办机构应按有关规定对社会保险待遇申请人的资格进行审定，计算申请人应该享受的待遇，按规定通过必要的方式将社会保险待遇及时足额地发放给社会保险待遇享受人。1998年，《中共中央、国务院关于做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，明确提出“要确保离退休人员的基本生活，保证按时足额发放养老金，不得发生新的拖欠，对过去拖欠的应逐步予以补发”。加强对困难地区和特殊人群的直接监控和重点督导，保证各项社会保险待遇按时按规定支付，严防发生违规支付事件。在确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放的同时，各地还应采取积极措施，确保基本医疗、失业、工伤、生育保险各项待遇按时按规定支付与结算。部分统筹地区还建立了工伤保险储备金，用于确保重大事故的工伤保险待遇支付。

 

第七十四条 社会保险经办机构通过业务经办、统计、调查获取社会保险工作所需的数据，有关单位和个人应当及时、如实提供。

社会保险经办机构应当及时为用人单位建立档案，完整、准确地记录参加社会保险的人员、缴费等社会保险数据，妥善保管登记、申报的原始凭证和支付结算的会计凭证。

社会保险经办机构应当及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人缴费和用人单位为其缴费，以及享受社会保险待遇等个人权益记录，定期将个人权益记录单免费寄送本人。

用人单位和个人可以免费向社会保险经办机构查询、核对其缴费和享受社会保险待遇记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。

【释义】本条是对社会保险经办机构和参保对象在社会保险数据收集和运用中双方权利和义务的规定。

一、社会保险经办机构有权通过社会保险经办、统计、调查获取社会保险工作所需的数据，有关单位和个人应当及时、如实提供

1.社会保险经办、统计、调查是获取信息的主要渠道

社会保险经办机构应当在经办过程中积累有关社会保险的基本信息。社会保险统计是获取社会保险信息的专门办法，具有收集信息、分析信息、提供信息、咨询服务、监督管理、决策支持、科学预测等方面的作用。它将统计的基本原理和方法应用于社会保险领域，通过对社会保险中存在的数量关系进行研究和分析，反映社会保险活动的内在规律，为国家制定社会保险政策提供支撑。

为了保证统计数据真实、可靠、有据可依，按照《统计法》的要求，社会保险经办机构都要建立统计台账，依据统计台账生成统计报表，使统计报表数据“有据可依”。社会保险统计流程是：社会保险经办机构在经办业务的过程中，建立起准确详尽的业务台账，将业务台账按照统计报表的要求归集整理形成统计台账，由统计台账生成统计报表。

2.有关单位和个人应当及时、如实提供相关情况

国家机关、企业事业单位和其他组织等参保单位以及个体工商户和个人在办理社会保险业务的过程中，必须依照《统计法》和国家有关规定，真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需的资料，如果拒绝提供统计资料或者经催报后仍未按时提供统计资料的；提供不真实或者不完整的统计资料的；拒绝答复或者不如实答复统计检查查询书的；拒绝、阻碍统计调查、统计检查的；转移、隐匿、篡改、毁弃或者拒绝提供原始记录和凭证、统计台账、统计调查表及其他相关证明和资料的，可予以相应处分。

二、社会保险经办机构应当建立社会保险业务档案，记录数据，并妥善保管

社会保险经办机构在办理社会保险业务过程中，将直接形成具有保存和利用价值的相关资料，这些资料是参保单位和个人权益的真实记录，是确定参保个人享受社会保险待遇的重要依据。因此，基于对参保对象权益的保护，本法规定社会保险经办机构要及时为参保对象建立社会保险业务档案，完整、准确地记录参加社会保险的人员、缴费等社会保险数据，妥善保管登记、申报的原始凭证和支付结算的会计凭证。2009年7月23日，人力资源社会保障部和国家档案局联合下发了《社会保险业务档案管理规定（试行）》（人力资源社会保障部令第3号），为规范社会保险业务档案管理提供了重要依据。

随着社会经济的不断发展，从业人员的流动性日趋增强，参保人员会随着就业地点和就业单位的变动而发生参保信息的变动，而各项社会保险的缴费情况也会经常依据参保人员的工资增减而发生相应变化，特别是医疗保险等项目还会经常发生支付等情况，这些变化情况都要在其社会保险档案中形成相应的记录。社会保险业务档案中不仅要有参保对象完整的参保信息、准确的缴费记录等社会保险资料，还要有参保对象享受待遇时申报的原始凭证和支付结算的会计凭证。这些资料一旦形成，就必须按社会保险业务档案的归档要求整理归档，并妥善保管。社会保险业务档案是重要的民生档案，关系到每一个参保对象的切身利益，不能有丝毫差错。

三、社会保险经办机构应当及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人缴费和用人单位为其缴费，以及享受社会保险待遇等权益记录，定期将个人权益记录单免费寄送本人

本法规定社会保险经办机构要依法为参保对象及时、完整、准确地办理参保缴费记录，包括参加社会保险的个人缴费情况和用人单位为其缴费情况。参保对象要求办理社会保险业务，社会保险经办机构不能拒绝办理，也不能无理由延期办理。社会保险经办机构为参保对象办理的各项社会保险业务必须做到资料完整、准确无误。

本法规定社会保险经办机构要依法为参保对象核定享受社会保险待遇等权益记录。这些记录是参保对象参加社会保险的原始凭证，与参保对象的实际情况有没有出入，必须得到参保对象的认同。因此，本法同时又规定了社会保险经办机构要定期将个人权益记录单免费寄送本人审核。

四、参保单位和个人有权查询本单位或本人信息，向社会保险经办机构咨询情况

档案作为人类社会实践活动的历史记录，蕴含大量的原始具体材料，有着广泛的社会作用。社会保险经办机构为参保对象建立的社会保险业务档案同样具有一定的社会作用，即社会保险经办机构档案工作者可将所收藏保管的社会保险业务档案信息资源，通过多种途径、形式、渠道和方法开发、传递档案信息，为档案利用者提供服务，满足社会需求。目前，社会保险业务档案的服务对象主要是参保单位、参保个人和社会保险经办机构内部工作人员。因此，本法规定参保对象即用人单位和个人有权依法免费向社会保险经办机构查询、核对其缴费和享受社会保险待遇记录。社会保险经办机构不能拒绝参保对象要求提供相关权益记录的合法诉求。参保对象在查询过程中如发现差错，可及时查找原因并依法要求社保经办机构进行更正。同时本法还要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务，主动宣传社会保险政策，积极与参保对象进行沟通，化解参保过程中不必要的矛盾。

 

第七十五条 全国社会保险信息系统按照国家统一规划，由县级以上人民政府按照分级负责的原则共同建设。

【释义】本条是关于全国社会保险信息系统建设的规定。

一、社会保险信息化的概念、意义和作用

1.社会保险信息化的概念

社会保险信息化是指社会保险经办机构凭借现代电子信息技术手段，通过开发和利用社会保险信息资源，优化和提高社会保险经办业务流程和管理服务水平的工作过程，是社会保险经办管理服务的技术支撑。

社会保险经办信息化，是整个社会保险经办体系的技术支撑，它涉及社会保险经办管理的各个层面，贯穿于社会保险经办工作的各个环节。社会保险信息化建设、管理和应用工作的开展是以满足社会保险业务经办需求和提升管理服务能力为核心内容。

2.社会保险信息化的意义和作用

第一，规范经办行为。社会保险制度运行需要技术手段支持，而技术手段的应用反过来也促进业务经办规范化。业务管理信息系统的开发建设是以系统论的科学方法对各管理环节进行优化，在制定出规范的业务管理流程的基础上，计算机系统能够对业务实行严谨科学、规范高效的管理。具体表现在：（1）优化业务流程。对处理环节相一致的业务进行合并，以减少不必要的重复劳动，提高工作效率和服务质量。（2）规范办事程序。对各类业务的办事程序制定明确的秩序，各个环节紧紧相扣，相互制约，不会因人而异、因事而异。（3）规范管理权限。对所有操作人员的岗位职责和业务管理范围、操作权限都有严格的规定。同时，系统对每个人的操作情况都有详细的记录，可以进行事后监督，从而为监督管理提供了有效的手段。

第二，提高工作效率。社会保险经办管理围绕管理展开，包括基金征缴、个人账户管理、社会保险待遇核定发放、医疗费用结算和财务管理等，数据量大、计算复杂、实效和安全性要求高、信息存储时间长，依靠人工处理无法满足需要，必须使用计算机管理信息系统，并做到数据异地备份，才能圆满完成基金的管理任务。

第三，增加管理透明度和决策的科学性。实行信息化管理服务，参保人员可以通过网络办理业务和查询政策、了解个人账户管理情况等，使社会保险经办置于社会公众的监督之下。此外，通过计算机管理信息系统对各项社会保险基金的收支平衡、费率调整、基金调剂等情况进行测算，很容易对多种方案进行比较分析，从而实现准确测算、科学决策。

第四，有利于发挥社会保险体系的整体效益。社会保险体系是一个庞大的系统工程，其管理的信息包括参保信息、社会保险项目基础数据及待遇支付情况。如果将这些信息分开管理，势必增大管理成本，给参保人员待遇的享受和基金管理带来不利影响。而依靠信息技术的支持，通过信息系统将各类信息有机地组织在一起，实现信息共享，既可以节约资源，又可以充分发挥社会保险体系的整体效益。

二、社会保险信息系统由国家统一规划

1.社会保险信息系统的内容

社会保险信息化建设的主要内容就是将信息技术与社会保险经办业务相结合，建设社会保险管理信息系统。该系统是我国政府管理信息系统的一个重要组成部分，由数据库、计算机、通讯网络等硬件设备和相应的管理软件，以及各种专业技术人员（包括系统分析人员、程序编制人员、数据库管理人员等）所组成。信息来源于各级社会保险经办机构、劳动者个人和基层单位。通过对社会保险及相关数据的采集、加工、处理，形成多种有用的信息，提供给各级社会保险部门的决策者、管理人员和社会公众，以满足不同层次、不同部门的信息需求，达到信息共享，实现信息资源的有效利用。更为重要的是，社会保险信息系统不仅已经成为社会保险业务经办的基础工具，也日益成为社会保险信息资源管理的重要手段。

2.社会保险信息系统由国家统一规划

目前，我国社会保险信息系统简称为“金保工程”，指在政务统一网络平台上，以中央—省—市三级网络为依托，支持人力资源社会保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用，覆盖全国的统一的人力资源社会保障电子政务工程。

“金保工程”的总体目标有两方面：

一是建立一个中心，组建三级网络。全国社会保险信息网络采用城市—省级—中央三级构架，城市、省级社会保险数据库要覆盖整个辖区内全部参保单位与个人的数据，要建立标准统一的集中式资源数据库。各险种信息系统分别建设的，要按照统一标准在城市数据中心进行整合，建立城市集中式资源数据库。从安全、效率角度考虑，城市、省级数据中心应分别设立三个工作区及相关数据库，即分别为生产区（社会保险业务数据）、交换区（交换与共享数据）和决策区（宏观分析数据）。初步设计交换区存储数据主要包括：宏观决策用交换库、异地领取养老金人员数据库、在职人员社会保险关系转移数据库、基金管理数据库和公共服务数据库。

二是建设两个系统，实现四大功能。利用信息技术，整合和优化业务处理模式，建立社会保险和劳动力市场两个应用系统。具备业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策四大功能。

“金保工程”的建设内容包括六个方面：

一是网络系统。建设局域网络系统；依托国家电子政务网络统一平台／公共通信网络平台，建立联接各地市人力资源社会保障部门的省级广域网络系统，并上联至人力资源和社会保障部；与相关部门建立网络连接实现信息交换和共享；与互联网实现连接。

二是数据系统。在省、市两级数据中心设立生产区、交换区和决策区几个不同的逻辑工作区，分别建设不同功能的数据库，包括支持本地业务经办的生产区数据库、支持各类信息交换与共享的交换区数据库、支持本地宏观决策的决策数据库等；在部级数据中心设立交换区和决策区两个不同的逻辑工作区，分别建设支持各类信息交换与共享的交换区数据库、支持部级宏观决策的决策数据库。

三是应用系统。建设业务管理系统、公共服务系统、基金监管系统、宏观决策系统，建立规范的业务管理体系、严密的基金监督体系、完善的社会化服务体系和科学的宏观管理体系，实现与横向部门的信息交换。

四是安全系统。按照全国统一建设要求，建立完整的安全防护体系，全方位、多层次地实现社会保险管理信息系统的安全保障。

五是设备与软件配置。包括部、省市级数据中心机房、网络安全设备和软件、计算机相关设备和系统软件、视频会议系统、容灾备份系统设备等建设内容。

六是土建及配套工程。建设省市级数据中心机房，包括放置计算机设备、网络设备的主机房和各种辅助用房。

三、社会保险信息系统由县级以上人民政府按照分级负责的原则共同建设

金保工程建设要按照“完整、正确、统一、及时、安全”和“数据向上集中、服务向下延伸”原则和要求进行。

1.统一规划、统一标准、统一指导，分步实施、分级负担、分级管理，网络互联、信息共享。按照全国总体规划要求和设计方案开展本地社会保险管理信息系统建设，执行全国统一标准，并在新建系统和系统升级时使用全国统一软件。按事权、财权分级管理的原则，建设所需资金由本地市政府（或县级以上人民政府）负担。

2.纵向建设、横向对接。各级人力资源和社会保障部门共同建设社会保险管理信息系统，确保信息系统的独立性与完整性，并与地税、财政、卫生、民政、银行等其他相关部门在各级节点横向完成信息交换与共享。

3.系统设计一体化。将各级和全部社会保险业务统一纳入社会保险管理信息系统。系统建设要统一数据标准（指标体系和数据结构）、安全标准和网络接口标准，并形成统一的核心应用软件，同时兼顾地方特殊性。

4.资源数据库主要建在地级及以上城市。

5.经济性。避免重复建设和力争节约，对现有的社会保险管理信息系统要充分利用、发挥效益，对新建系统要科学论证，硬件设备通过政府招标形式购置。

6.适用性。按照经济实用、成熟先进、持续稳定的要求，确定信息系统建设的规模和软硬件档次。

7.可扩展性。社会保险管理信息系统建设要立足于现行社会保险政策和管理体制，同时为将来社会保险改革和业务发展留有余地。

8.安全性。利用国家有关的信息安全平台，结合自身的安全体系建设，充分保证系统、网络和数据的安全，以确保基金的安全。

 

第十章 社会保险监督

本章规定了各级人民代表大会对本法实施和社会保险基金管理情况的监督职责，各级人民政府社会保险行政部门、财政部门、审计机关在社会保险基金管理中的监督职责。本章还专门对社会保险监督委员会的设立、组成、职责等作了规定。

 

第七十六条 各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。

【释义】本条是关于各级人大常委会对社会保险制度实施情况进行监督的规定。

一、各级人大常委会听取本级人民政府专项工作报告

听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告。听取政府的专项工作报告是各级人大常委会行使监督权的一种重要方式。《监督法》第八条第一款规定，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。听取政府的专项工作报告具有经常性、针对性、及时性以及实效性的特点，是各级人大常委会加强监督工作，实施经常性监督的有效途径。

根据《监督法》的相关规定，社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告由各级人民政府的负责人向本级人民代表大会常务委员会报告，也可以委托有关部门如社会保险行政部门负责人向本级人民代表大会常务委员会报告。听取和审议工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。常务委员会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常务委员会会议，听取专项工作报告，提出意见。常务委员会听取和审议专项工作报告前，常务委员会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府研究并在专项工作报告中作出回应。人民政府应当在常务委员会举行会议的20日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见；人民政府对报告修改后，在常务委员会举行会议的10日前送交常务委员会。常务委员会办事机构应当在常务委员会举行会议的7日前，将专项工作报告发给常务委员会组成人员。

常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。常委会听取的本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告及审议意见，人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

二、组织对本法实施情况的执法检查

对法律的实施情况进行监督检查是人大常委会的一项法定职权。根据《监督法》规定，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。组织对法律、法规实施情况的执法检查，有利于保证法律、法规得以顺利实施，维护法律、法规的权威，促进行政机关依法行政和司法机关公正司法，维护人民群众的根本利益，同时，通过执法检查还能发现法律、法规本身存在的问题，为下一步修改和完善法律、法规提供依据。

依照《监督法》的规定，监督检查由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。常务委员会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。执法检查组的组成人员，从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定，并可以邀请本级人民代表大会代表参加。执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。执法检查报告包括下列内容：（1）对本法实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；（2）对本法提出修改完善的建议。常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出报告。必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议，或者由常务委员会组织跟踪检查；常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。常务委员会的对本法实施情况的监督检查报告以及审议意见，人民政府对其研究处理情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

 

第七十七条 县级以上人民政府社会保险行政部门应当加强对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况的监督检查。

社会保险行政部门实施监督检查时，被检查的用人单位和个人应当如实提供与社会保险有关的资料，不得拒绝检查或者谎报、瞒报。

【释义】本条是关于社会保险行政部门对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况实施监督检查的规定。

社会保险法要落到实处，切实地发挥其作用，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法获得物质帮助的权利，首先要求用人单位、个人遵守社会保险法律、法规的规定，依法参加社会保险，按时足额缴纳社会保险费，而实践中用人单位，特别是一些私营企业、小型企业、个体经济组织、偏远地区的企业，不参保、部分职工参保或者不足额参保的情形并不少见。同时，一些用人单位和个人骗取社会保险待遇的事情也时有发生。因此，社会保险行政部门应当加强监督检查，督促用人单位与个人遵守社会保险法律、法规。

一、社会保险行政部门的监督检查

《劳动保障监察条例》明确规定，劳动保障行政部门对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察；对用人单位的劳动保障监察，由用人单位所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。本法规定：县级以上人民政府社会保险行政部门对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规的情况实施监督检查。这里的社会保险法律、法规，除本法外，主要还包括《工伤保险条例》《失业保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》等行政法规和地方人大制定的地方性法规。

用人单位和个人遵守社会保险法律、法规的情况主要包括以下几方面：（1）职工是否依法参加社会保险。依照本法规定，职工应当参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险，用人单位应当在用工之日起30日内为其职工办理社会保险登记。实践中一些企业为了降低用工成本，不为职工办理或者仅办理某一项、几项社会保险，严重影响了职工的权益。社会保险行政部门应当加强对用人单位职工参加社会保险保险情况的监督检查，保障职工的社会保险权益。（2）用人单位是否依法按时足额缴纳社会保险费。本法以及《工伤保险条例》《失业保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》等都对用人单位和个人缴纳社会保险费义务作出了明确规定。用人单位应当依照规定自行申报，按时足额缴纳社会保险费。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴。社会保险行政部门应当重点对用人单位是否按时足额缴纳社会保险费进行监督检查，防止有些用人单位少缴、漏缴社会保险费，影响职工享受社会保险待遇。（3）是否依法享受社会保险待遇。参加社会保险的个人，依法缴纳社会保险费的，依照本法以及有关法律、法规的规定享受社会保险待遇。实践中，一些用人单位和个人以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇，社会保险行政部门应对个人享受社会保险待遇的情况进行监督检查，对骗取社会保险待遇的，责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。

二、被检查的用人单位和个人的配合义务

社会保险行政部门实施监督检查是行政执法行为，代表国家行使权力，被检查的用人单位和个人应当予以配合，不得以任何理由拒绝检查，应当按照要求如实提供与社会保险有关的资料，不得提供虚假资料、谎报或者隐瞒情况。

 

第七十八条 财政部门、审计机关按照各自职责，对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。

【释义】本条是关于财政部门、审计机关对社会保险基金实施监督的规定。

为严格对社会保险基金的监管，保障基金安全，除社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督之外，还应当对社会保险基金实施财政监督和审计监督。

一、财政监督

财政监督是指财政部门对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策情况，以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项依法进行的监督检查活动。财政部门对社会保险基金收支、管理和投资运营情况实施监督主要是指财政部门负责拟定社会保险基金的财务管理制度，组织实施对社会保险基金收支、管理和投资运营的财政监督。具体工作包括：

1.通过基金纳入财政专户，加强部门监督。社会保险基金存入财政专户，专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。依照《社会保险费征缴暂行条例》的规定，社会保险基金实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。

2.通过制定财务制度，规定财务管理行为。财政部、劳动保障部制定的《社会保险基金财务制度》规定，基金财务管理的任务是认真贯彻执行国家有关法律、法规和方针、政策，依法筹集和使用基金；建立健全财务管理制度，努力做好基金的计划、控制、核算、分析和考核工作，并如实反映基金收支状况；严格遵守财经纪律，加强监督和检查，确保基金的安全。

3.审核基金预算和决算等，进行财务监督。社会保险基金预算是根据国家社会保险预算规定建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。根据《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定，统筹地区社会保险基金预算草案由社会保险经办机构编制（社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算草案由社会保险经办机构会同税务机关编制），经本级人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。统筹地区财政和人力资源社会保障部门将社会保险基金预算草案报本级人民政府审批后，报上一级财政和人力资源社会保障部门。省级财政和人力资源社会保障部门将本省（区、市）社会保险基金预算草案报本级人民政府后，报财政部和人力资源社会保障部。全国社会保险基金预算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。各级政府财政部门对本级各部门决算草案审核后发现有不符合法律、行政法规规定的，有权予以纠正。

二、审计监督

审计监督是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为，属于行政机关内部监督中一种专门监督形式。审计机关对审计事项作出客观公正的评价，并提出审议报告。依照《审计法》及其实施条例的规定，审计机关对社会保险基金的财务收支进行审计监督，即按照国家财务会计制度的规定，对社会保险基金实行会计核算的各项收入和支出进行审计。近年来，审计机关开展了多次范围不同的审计监督，尤其是2006年和2007年，对县以上管理的社会保险基金进行了全面审计，促进了被挤占挪用社会保险基金的清理回收和规范管理。审计机关依法进行审计监督时，被审计单位应当依照《审计法》的规定，向审计机关提供与社会保险基金财政收支、财务收支有关的资料。审计机关可以就有关审计事项向政府有关部门通报或者向社会公布对社会保险基金收支、管理和投资运营的审计调查结果。

 

第七十九条 社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查，发现存在问题的，应当提出整改建议，依法作出处理决定或者向有关行政部门提出处理建议。社会保险基金检查结果应当定期向社会公布。

    社会保险行政部门对社会保险基金实施监督检查，有权采取下列措施：

    （一）查阅、记录、复制与社会保险基金收支、管理和投资运营相关的资料，对可能被转移、隐匿或者灭失的资料予以封存；

    （二）询问与调查事项有关的单位和个人，要求其对与调查事项有关的问题作出说明、提供有关证明材料。

    （三）对隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金的行为予以制止并责令改正。

【释义】本条是关于社会保险行政部门对社会保险基金实施监督检查的规定。

社会保险基金关系广大参保人员的切身利益，关系到社会稳定。如何加强对社会保险基金的监督，保障社会保险基金的安全是本法重要规范的内容。其中，社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查是社会保险基金监督的重要一环。在具体实施上，社会保险行政部门是通过设立社会保险基金监督机构来负责的。

一、社会保险行政部门对社会保险基金进行监督检查的内容

本法规定，社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查。其中，对社会保险基金收入情况的监督，主要是监督社会保险费征收机构征收的社会保险费是否及时足额收上并存入基金收入户，有无不入账、搞体外循环或被挤占挪用的情况，收入户资金是否按规定及时足额转入财政专户等。对基金支出情况的监督，主要是监督社会保险经办机构及服务机构是否按规定的项目、范围和标准支出基金，有无多支、少支或不支，有无挪用支出户基金，以及有无骗取社会保险待遇的行为等。对社会保险基金管理情况的监督，主要是监督财政专户有无挤占挪用、动用基金的行为，是否违规使用基金平衡财政预算、抵押担保，是否按规定及时足额拨入支出户等；监督收入户、财政专户、支出户是否账账相符，是否按规定开设社会保险基金银行账户、有无多头开户或违规开户行为，收支、管理过程中是否存在欺诈行为。对社会保险基金投资运营情况的监督，主要是监督社会保险基金除按规定预留必要的支付费用外，是否按国务院规定投资运营，是否考虑投资的安全性、效益性、流动性等。

二、社会保险行政部门的监督检查措施

本法规定，社会保险行政部门对社会保险基金实施监督检查，有权采取下列措施：

1.查阅、记录、复制与社会保险基金收支、管理和投资运营相关的资料。通过查阅、录音、录像、照相、复印等多种手段将与社会保险基金相关的证据资料进行记录、复制，是实施监督检查的一项重要措施。社会保险行政部门在进行社会保险基金监督检查时，被检查部门应当提供的资料主要有：（1）用人单位与缴纳社会保险费有关的会计报表、账册、凭证、工资表、人员花名册等。（2）社会保险费征收机构、社会保险经办机构、财政部门以及投资运营机构中与社会保险基金管理有关的文件、资料及计算机系统的相关数据。（3）社会保险服务机构与提供社会保险服务有关的资料。（4）社会保险基金收入户、支出户、财政专户和投资运营户等社会保险基金银行账户相关资料。只有及时了解和掌握社会保险基金收入户、支出户、财政专户和投资运营户的情况，基金监督检查机构才能及时防范社会保险基金风险，确保社会保险基金专款专用，实现保值增值。被检查对象提供检查所需的资料后，社会保险行政部门工作人员应当及时对资料进行审查，并对相关的资料通过录音、录像、照相、复印等多种措施进行记录和复制。

2.对可能被转移、隐匿或者灭失的资料予以封存。社会保险行政部门在监督检查中，发现有关资料可能被转移、隐匿或者灭失的，应当予以封存，通过对这些资料的及时封存，以达到保全证据资料的目的。这是社会保险法赋予社会保险行政部门的一个行政强制措施。

3.向与调查事项有关的单位和个人进行询问，要求其对与调查事项有关的问题作出说明、提供证明材料。询问是通过人与人之间的交流从而了解被检查单位在社会保险基金运作和管理方面有关情况的一种工作方法。检查人员在检查中需要对一些存在隐患但尚不明确的问题进行调查，需要知悉情况的人员予以解释说明，以便检查人员能够及时了解情况，并依据了解到的情况对发现的问题进行分析，从而出具客观公正全面的检查意见和整改建议。社会保险行政部门工作人员在进行询问时，应严格按照法律规定的程序和要求进行。

4.对隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金的行为予以制止并责令改正。被监督的单位和个人应当配合社会保险行政部门的监督检查，不得拒绝、阻挠监督人员进行监督，不得拒绝提供、拖延提供与监督事项有关资料，不得隐匿、伪造、变造、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与社会保险基金管理有关的资料。对于转移、隐匿、侵占、挪用社会保险基金的行为，社会保险行政部门应立即予以制止，并责令违法行为人予以改正。

三、对发现问题的处理

本法规定，社会保险行政部门在对社会保险基金进行监督检查过程中，发现存在问题的，应当提出整改建议，依法作出处理决定或者向有关行政部门提出处理建议。

1.发现存在问题的，应当提出整改建议。整改建议是指社会保险行政部门针对监督检查中发现的问题，依法要求被检查单位对发现的问题予以改正，保证社会保险基金收支、管理和投资运营行为合法、依规、准确、规范，符合社会保险基金监督管理制度。整改建议一般是监督检查结束后由社会保险行政部门向被检查单位提出。被检查单位应按照整改要求，在规定的期限内向社会保险行政部门汇报，社会保险行政部门也可主动对整改建议落实情况进行检查。

2.依法作出处理决定。依法作出处理决定主要是指社会保险行政部门依法对被检查单位及个人所作出的具体的、单方面的行政处理决定，是行政主体执法时最常用的一种形式。行政处理可以由社会保险行政部门根据法律、行政法规、规章、规范性文件等作出，并按照严格的操作规程形成行政处理决定书。社会保险行政部门对违反社会保障法律、法规或者规章的行为作出行政处理决定前，应当听取被检查单位和个人的陈述、申辩；作出行政处理决定，应当告知被检查单位和个人是否依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

行政处理又分为内部和外部两种。内部行政处理是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政处理，包括对下级社会保险行政部门、社会保险经办部门、社会保险费征收机构、社会保险财政专户管理机构及相关责任人员所作的处理决定。社会保险行政部门可采取的措施包括：对被检查单位应当改正未改正的，依法责令改正；给其他单位和个人造成损失的，责令承担赔偿责任；对违法违规单位和个人进行通报批评等。对相关责任人员可依法视情节严重程度，分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分。

外部行政处理主要指对行政机关以外的其他单位个人所作的行政处理，主要包括对社会保险中介服务机构、社会保险基金发放机构、社会保险基金投资运营机构及经社会保险行政部门批准设立的其他社会保险服务机构作出的行政处理决定。外部行政处理中较重的一种处理是行政处罚，社会保险行政部门可采取的措施包括警告、罚款、吊销执业资格、没收违法所得等。

3.向有关行政部门提出处理建议。向有关行政部门提出处理建议是指社会保险行政部门在监督检查中发现问题后，对无权直接处理的单位和个人，向其相应的主管部门提出处理建议。收到处理建议的部门应认真对待，回复正式的书面函件，就处理建议的落实情况进行反馈。

4.社会保险行政部门应当将社会保险基金检查结果定期向社会公布，保障公众的知情权，接受公众的监督。

 

  第八十条 统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。

    社会保险经办机构应当定期向社会保险监督委员会汇报社会保险基金的收支、管理和投资运营情况。社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计。审计结果应当向社会公开。

    社会保险监督委员会发现社会保险基金收支、管理和投资运营中存在问题的，有权提出改正建议；对社会保险经办机构及其工作人员的违法行为，有权向有关部门提出依法处理建议。

【释义】本条是关于社会保险监督委员会组成、职责的规定。

实践证明，政府对社会保险基金的监管不能缺位。但是完全依靠政府行使社会保险基金的监管也是不够的，还需要积极发挥社会力量的监督作用，弥补政府监管的缺陷，加强社会监督。因此，本法明确规定统筹地区人民政府成立社会保险监督委员会，加强对社会保险基金的社会监督。

一、社会保险监督委员会的组成

为了加强对社会保险基金的监督，《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发［2000］42号）要求，要建立由政府部门、用人单位、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会，依法对社会保障政策执行和基金管理情况进行监督。目前，全国已有30个省（区、市）成立了社会保障监督委员会（有的地方称为社会保险监督委员会），作为统筹、协调、指导本行政区域内社会保险基金监督工作的议事协调机构，由人民政府负责人任主任，办公室设在省级人民政府社会保险行政部门。实践证明，社会保险监督委员会对规范社会保险基金管理行为，保障基金安全发挥了重要作用。本法对这种做法予以了肯定，但在具体规定上又有所差别。

首先，本法规定社会保险监督委员会由统筹地区人民政府成立，而不是简单地按照行政区划由各级政府成立。这主要是考虑到目前各项社会保险的统筹层次较低，但从发展趋势来看，提高统筹层次是方向。而社会保险基金的收支、管理和投资运营往往是以统筹地区为单位进行，社会保险监督委员会的成立应当和社会保险基金的统筹层次一致。

其次，在组成人员上，本法规定社会保险监督委员会由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成。这样规定，有利于保障监督委员会的中立性和独立性，更好地发挥对社会保险工作监督的职能。作为社会保险监督委员会的成员，应当能够坚持原则，忠于职守，公道正派，廉洁奉公，能够掌握、运用社会保险法律、法规、政策规定，具有一定的议事协调能力和一定的学历，并热心社会保险监督工作。

二、社会保险监督委员会的职责及其监督方式

社会保险监督委员会，顾名思义，其职能就是对社会保险实施监督。但社会保险监督委员会的监督属于社会监督，在具体职责上，与人大监督、行政监督不同，主要是掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议。

社会保险监督委员会的具体监督方式是：（1）定期听取社会保险经办机构对社会保险基金收支、管理和投资运营情况的汇报。社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、参保人员权益记录、社会保险待遇支付等工作，直接、全面地掌握着社会保险基金收支、管理和投资运营情况，因此规定由社会保险经办机构负责向社会保险监督委员会进行汇报。但立法过程中，对定期汇报的规定也存在一定争议。有意见提出，定期汇报的规定比较含糊，实际操作中可能存在一定困难，建议明确规定为每年或者每半年、每季度汇报一次。考虑到各地实际情况差异较大，如法律条文中统一规定反而不利于开展工作，因此，本法规定定期汇报，各统筹地区可以根据具体情况予以明确。（2）聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计。对社会社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计，是一项专业性很强的工作，不是每一位社会保险监督委员会的成员都具有这种专业能力。因此，本法规定可以聘请会计师事务所进行年度审计和专项审计。审计结果应当公开。

三、对发现问题的处理

社会保险监督委员会通过听取社会保险基金的收支、管理和投资运营的汇报与聘请会计师事务进行审计，发现问题的，有权向有关部门、机构提出改正建议；对社会保险经办机构及其工作人员的违法行为，有权向有关部门提出依法处理建议。

 

    第八十一条 社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员，应当依法为用人单位和个人的信息保密，不得以任何形式泄露。

【释义】本条是关于为用人单位和个人信息保密的规定。

随着信息技术的发展，信息交流的速度和方式发生了巨大的变化，但随之而来，非法泄露、收集、利用、公开个人信息的案件也频频出现，如何保护个人信息不被泄露越来越得到社会的普遍关注。社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员在办理社会保险登记、社会保险费征收和社会保险监督过程中，掌握了用人单位和参保人员的大量信息。如用人单位的职工总数、工资总额、个人工资、个人的身份证号码、家庭住址等情况。这些信息涉及用人单位的商业机密和个人隐私，如果泄露，不仅可能会给用人单位、个人带来很多困扰，甚至可能被不法分子利用，使其合法权益受到侵害。

为了保护用人单位和参保人员的权利，本法明确规定社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员，应当依法为用人单位和个人的信息保密，不得以任何形式泄露。这里的“其他有关行政部门”主要是指卫生行政部门、财政部门、审计机关等有可能在其工作中获取用人单位和个人信息的行政部门，如审计机关可能在对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行审计的过程中，获悉用人单位和个人的有关信息。

社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员违反法律规定泄露用人单位和个人信息的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。《刑法修正案（七）》的规定，国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。窃取或者以其他方法非法获取上述信息，情节严重的，依照前款的规定处罚。

 

第八十二条 任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。

    社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理，不得推诿。

【释义】本条是关于社会组织和个人对违反社会保险法律、法规行为进行举报、投诉的规定。

一、对违法行为进行举报、投诉是宪法规定的公民权利

社会保险覆盖人群广，关系到全体公民的切身利益，仅依靠人大监督、行政监督还不足以保障社会保险运行不出纰漏，应当充分发挥社会监督的作用，鼓励社会组织、个人对社会保险进行广泛的监督，弥补人大监督、行政监督的不足。社会组织和个人对违反社会保险法律、法规行为举报、投诉是社会监督的重要内容。《全面推进依法行政实施纲要》（国发［2004］10号）要求强化社会监督，依法保护公众实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公众实施监督创造条件，完善群众举报违法行为的制度。因此，及时对举报、投诉进行处理不仅是加强社会保险监督的需要，而且是推进有关部门依法行政的要求。

二、有关部门和机构对举报和投诉应当依法处理

社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关应当依照法律、法规对其职责范围和工作程序的规定，对有关社会保险违法行为的举报、投诉进行处理，保障公众监督渠道的畅通。

1.对属于本部门职责的，应当及时依法处理，不得推诿。依照本法的规定，负责社会保险基金的收支、管理和投资运营，以及对其进行监督的部门、机构包括社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险费征收机构、社会保险经办机构和财政部门、审计机关。各部门、机构对各自职责范围的问题，应当受理，不得推诿。受理后，应当及时处理，对投诉进行调查核实，经核实确属不当的，应当予以更正，并告知投诉人，经核实没有问题的，也应当告知投诉人；对举报进行处理，举报人要求答复本人所举报案件办理结果的，应当告知举报人处理结果。对涉及重大问题和紧急事项的举报，监督机构应当立即向有关领导报告，并在职责范围内依法采取必要措施。

各部门、机构应当公布本部门、本机构的监督电话号码、传真号码、通讯地址、邮政编码和受理举报的范围，为举报人、投诉人提供便利条件。还可以依法建立举报奖励制度，对举报立功者予以奖励。如《郑州市社会保险举报奖励办法》规定，举报人举报的事项有明确的违反社会保险法律法规及政策的行为主体，而且举报人提供的事实、证据事先未被市社会保险稽查大队掌握，举报情况经查证属实的，按经查证属实的社会保险基金金额的2%～5%予以奖励，奖励金额最低不少于100元，最多不超过5 000元。为充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，还应当积极支持、合理引导新闻媒体开展报道，为其准确及时报道提供便利。对新闻媒体反映的社会保险违法行为，要及时调查处理，并通过适当方式公开处理结果。

为了鼓励公众对违法行为进行举报、投诉，应当保护举报人、投诉人的合法权益。任何单位和个人不得以任何借口阻拦、压制或打击报复举报人。接受投诉、举报的有关部门及其工作人员不得私自摘抄、复制、扣押、销毁举报材料，严禁泄露举报人的姓名、单位、住址等情况，不得向被调查单位和被调查人出示举报材料，对匿名的举报材料不得鉴定笔迹；宣传报道和奖励举报有功人员，除征得举报人同意的外，不得公开举报人的姓名和单位等内容。必要时，还应当依法采取措施，切实保护举报人的生命、财产安全。

2.对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险费征收机构、社会保险经办机构和财政部门、审计机关接到投诉、举报后，经审查，对不属于本部门职责的，应当采书面通知并移交有权处理的部门，并将有关情况告知投诉人、举报人。有权处理的部门在接到其他部门移交的投诉、举报后，应当受理，并及时进行处理，不得推诿。

 

第八十三条 用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

    用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

    个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。

【释义】本条是关于用人单位和个人社会保险权利救济途径的规定。

为保障用人单位和个人的合法权益，本条根据不同的侵权行为，规定了相应的救济途径。

一、关于社会保险费征收机构侵害用人单位或者个人合法权益的，可以依法申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼

依照本法以及《社会保险费征缴暂行条例》的规定，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收。社会保险费征收机构应当依法按时足额征收社会保险费，并将缴费情况定期告知用人单位和个人。社会保险费征收机构侵害用人单位或者个人合法权益的情形，主要包括：社会保险费征收机构违反本法规定，在缴费单位补办申报手续后，未按照规定结算的；社会保险费征收机构违法扣押、查封、拍卖用人单位财产的；社会保险费征收机构对用人单位、个人的处罚决定违法，侵害其合法权益的等。

用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。行政复议是指行政机关在行使其行政管理职能时，与作为被管理对象的相对方发生争议，根据行政相对方的申请，由上一级国家行政机关或者法律、法规规定的其他机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的一种活动。依照《行政复议法》的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。如果是对国税机关征收行为不服的，只能向上一级国税机关申请行政复议；如果是社会保险经办机构征收行为不服的，可以向社会保险行政部门申请行政复议。

行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，由人民法院运用诉讼程序解决行政争议的活动。依照《行政诉讼法》的规定，除法律另有规定的情形外，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。对行政复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼；复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。

二、社会保险经办机构侵害个人社会保险权益的救济途径

社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、参保人员权益记录、社会保险待遇支付等工作。社会保险经办机构侵害个人社会保险权益的行为主要有以下几种：（1）不依法办理社会保险登记。办理社会保险登记是参加社会保险的第一步，社会保险经办机构违反本法关于社会保险登记的规定，未在规定期限内为用人单位或者个人办理社会保险登记，致使个人无法参加社会保险，影响个人享受社会保险待遇的行为，侵害了个人的社会保险保险权益。（2）不依法核定社会保险费。（3）不依法支付社会保险待遇。社会保险经办机构未按时足额支付社会保险待遇，直接侵害了个人的社会保险权益。（4）不依法办理社会保险转移接续手续。本法对职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险关系的转移接续作了明确规定。社会保险经办机构应当依法为个人办理社会保险转移接续手续。社会保险经办机构不依法为个人办理社会保险转移接续手续，将直接影响个人缴费年限的累计和享受社会保险待遇。（5）侵害其他社会保险权益的行为。除以上情形外，个人对社会保险经办机构侵害自己其他社会保险权益的行为，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

三、个人与所在用人单位发生社会保险争议的救济途径

依照《劳动争议调解仲裁法》的规定，用人单位与劳动者因社会保险发生争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。但个人与所在用人单位发生社会保险争议，仲裁裁决为终局裁决，用人单位只能依法申请撤销仲裁裁决，而不得提起诉讼；劳动者对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼。在司法实践中，有的法院认为用人单位不给个人缴纳社会保险费，违反的是行政法律规范，应当由劳动监察部门处理，不属于劳动争议，法院不受理。这种观点是不正确的，用人单位不为职工缴纳社会保险费，既违反了行政法律规范，也违反了《劳动合同法》的规定，属于劳动争议的一种，法院应当受理。所以，本法明确规定个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁和提起诉讼。除可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼外，还可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。

 

第十一章 法律责任

本章规定了用人单位、社会保险经办机构及其工作人员、社会保险行政部门及其工作人员、社会保险服务提供者及其工作人员、参加社会保险的个人等社会保险的参与者，违反本法规定所应承担的法律责任。

 

    第八十四条 用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款。

【释义】本条规定了用人单位不办理社会保险登记的法律责任。

社会保险登记是社会保险费征缴的重要环节，是对社会保险缴费义务人进行管理的基础。用人单位不办理社会保险登记，职工无从参保，社会保险行政部门也无法进行监督，因此本条对用人单位不办理社会保险登记规定了相应的法律责任。

不办理社会保险登记包括两种情况：（1）用人单位成立后不办理社会保险登记。本法第五十七条第一款规定，用人单位应当自成立之日起30日内凭营业执照、登记证书或者单位印章，向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记。社会保险经办机构应当自收到申请之日起15日内予以审核，发给社会保险登记证件。用人单位成立后不按上述期限办理社会保险登记的，即属于违法。（2）用人单位自用工之日起30日内不为其职工办理社会保险登记的。社会保险法第五十八条第一款规定，用人单位应当自用工之日起30日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。为职工办理社会保险登记也是用人单位的义务。

对用人单位不办理社会保险登记的违法行为，分两种情况进行处理：第一，对用人单位不办理社会保险登记的违法行为，由社会保险行政部门责令限期改正。责令改正不是行政处罚，只是一种补救性的行政措施，是对违法者消除违法状态、恢复合法状态的要求。第二，经社会保险行政部门责令限期改正、用人单位仍不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处500元以上3 000元以下的罚款。这里有几点需要注意：（1）罚款是最常见的一种行政处罚，是一种财产罚，指行政机关强制违法的行为人承担金钱给付的处罚形式。（2）给予罚款的主体是社会保险行政部门，不是社会保险经办机构。行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。（3）处罚的对象包括两类，一是对用人单位，二是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，换句话说，实行的是“双罚制”，用人单位和直接负责的主管人员和其他直接责任人员都需要接受处罚。《社会保险费征缴暂行条例》第二十三条规定，缴费单位未按照规定办理社会保险登记、变更登记或者注销登记，或者未按照规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由劳动保障行政部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处1 000元以上5 000元以下的罚款；情节特别严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处5 000元以上10 000元以下的罚款。该条例规定的是“单罚制”，只有直接负责的主管人员和其他直接责任人员承担责任，没有规定对用人单位的处罚。为了加强对这类违反社会保险登记规定情形的管理，本法实行了“双罚”。（4）关于处罚的数额，由于用人单位应缴社会保险费数额不同，不宜采取具体处罚数额，而是以应缴社会保险费为基数，处以一倍以上三倍以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，则确定了处罚的上下限，即处500元以上3 000元以下的罚款。

 

    第八十五条 用人单位拒不出具终止或者解除劳动关系证明的，依照《中华人民共和国劳动合同法》的规定处理。

【释义】本条规定了用人单位拒不出具终止或者解除劳动关系证明的法律责任。

终止或者解除劳动关系证明是失业人员领取失业保险待遇的条件之一。《劳动合同法》第五十条第一款规定，用人单位应当在解除或者终止合同时出具解除或者终止劳动合同的证明，并在十五日内为劳动者办理档案和社会保险关系转移手续。本法第五十条第一款也作了类似的规定。本法第五十条第二款、第三款规定，失业人员应当持本单位为其出具的终止或者解除劳动关系的证明，及时到指定的公共就业服务机构办理失业登记；失业人员凭失业登记证明和个人身份证明，到社会保险经办机构办理领取失业保险金的手续。但在实践中出现了有的用人单位在解除或者终止劳动合同后刁难劳动者，不开具有关解除或者终止劳动合同的证明，影响了劳动者享受失业保险待遇。考虑到单纯给用人单位予以处罚并不能解决失业人员的损失，同时， 《劳动合同法》对此已作出惩罚性的规定，所以本法规定此种情况，按照《劳动合同法》的规定处理。

《劳动合同法》对用人单位拒不出具终止或者解除劳动关系证明的，规定了相应的法律责任。该法第八十九条规定，用人单位违反本法规定未向劳动者出具解除或者终止劳动合同的书面证明，由劳动行政部门责令改正；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。这里的赔偿责任，主要是因用人单位没有出具解除或者终止劳动合同的书面证明，致使劳动者不能领取失业保险金，也不能享受基本医疗保险待遇，这些损失都应当由用人单位赔偿。此外，根据国家有关规定，下岗失业人员再就业或者自主创业时，可以享受一定的税收、财政等优惠政策，如果用人单位不按规定出具解除或者终止劳动合同的书面证明，失业人员就不能享受自主创业、再就业的税收优惠，用人单位也应当依法承担赔偿责任。

 

    第八十六条 用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。

【释义】本条规定了用人单位未按时足额缴纳社会保险费的法律责任。

社会保险费是社会保险基金的主要来源，用人单位能否按照足额缴纳社会保险费，关系到社会保险基金的安全和社会保险制度的有效运行。同时用人单位依法按时足额为劳动者缴纳社会保险费，也是其职工享受社会保险待遇的前提。本法第六十条第一款规定，用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人。实践中，有的用人单位社会保险法律意识淡薄，对社会保险的重要性认识不够，不愿承担缴费义务，甚至恶意欠费；还有一些没有生产能力、生产项目和效益收入的企业，因为没有缴费能力，只申报不缴费。用人单位未按时足额缴纳社会保险费，将影响社会保险基金的安全和有效运行，有可能间接损害参保人的合法权益，应当对此规定相应的法律责任。

理解本条规定，有以下几点需要注意：

1.责令限期缴纳或者补足的主体是社会保险费征收机构，给予处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款的主体是有关行政部门。这是因为各地社会保险费的征收机构不同，有的是社会保险经办机构，有的是税务机关，社会保险经办机构是事业单位，没有行政处罚权，因此，如果是社会保险经办机构征收的，应当由社会保险行政部门作出行政处罚决定。

2.本条对欠缴社会保险费的，规定了滞纳金。滞纳金属于间接强制执行，加处滞纳金是通过给当事人增加额外金钱负担的方式，促使当事人尽快履行行政决定，避免直接强制带来的对抗、冲突。滞纳金作为敦促义务人履行义务的一种手段，其征收标准应当适度、合理，既不能太高，也不能太低，《税收征收管理法》规定的滞纳金的标准为万分之五，本法规定的滞纳金的标准是比照《税收征收管理法》确定的。滞纳金应当是自欠缴之日起即加收，直至用人单位依法足额缴纳之日为止。

3.经责令限期缴纳或者补足，用人单位逾期仍不缴纳或者补足的，说明滞纳金已不能对用人单位产生威慑的效果，因此，除了本法第六十三条第二款规定的查询、划拨外，本条还规定了处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。这里的“欠缴数额”是用人单位所欠的社会保险费金额，不包括滞纳金。

4.这里还需要注意本条规定的罚款与本法第六十三条规定的直接强制执行之间的关系。本法第六十三条规定，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。划拨这种直接强制执行方式与罚款针对的都是用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，但两者追求的效果和目的不同，因此二者是并行不悖的。

5.本条的违法主体只指用人单位，并不包括个人。这是因为职工缴纳社会保险费一般由用人单位代扣代缴，而无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，是自愿参保，不缴纳社会保险费就不享受社会保险待遇。

 

    第八十七条 社会保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款；属于社会保险服务机构的，解除服务协议；直接负责的主管人员和其他直接责任人员有执业资格的，依法吊销其执业资格。

【释义】本条是关于社会保险经办机构及社会保险服务机构骗取社会保险基金支出的法律责任。

我国社会保险基金监管工作起步较晚，相关法律法规不够健全。为此，《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险费征缴监督检查办法》《社会保险稽核办法》等行政法规和部门规章，都加大了社会保险基金监督力度。但是，骗取社会保险基金支出的现象仍时有发生，特别是社会保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构，由于直接处在社会保险工作一线，有可能利用职务之便骗取基金支出，因此有必要对其加强监管，人力资源社会保障部正在研究制定社会保险反欺诈管理规定，明确相应的法律责任。

一、骗取社会保险基金支出的主要形式

实践中，欺诈、伪造证明材料或者其他手段较多，以骗取医疗保险待遇为例，一般包括：（1）允许非参保人以参保人名义就医的；（2）允许使用医疗保险基金支付应当由参保人自付、自费的医疗费用；（3）允许使用医疗保险个人账户基金购买保健品、化妆品及其他用品的；（4）提供虚假疾病诊断证明、病历、处方和医疗费票据等资料的；（5）向参保人提供不必要的医疗服务和过度医疗服务的；（6）转借医疗保险POS机（服务终端）给非定点单位使用或代非定点单位使用医疗保险个人账户基金进行结算等情况。

二、骗取社会保险基金支出应承担的法律责任形式

1.责令退回骗取的社会保险金，并处罚款。社会保险行政部门发现社会保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构骗取社会保险基金支出的，应当责令退回骗取的社会保险金，同时应处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。《劳动保障监察条例》第二十七条第二款规定，骗取社会保险待遇或者骗取社会保险基金支出的，由劳动保障行政部门责令退还，并处骗取金额一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《工伤保险条例》和《失业保险条例》对骗取社会保险待遇都规定处骗取金额一倍以上三倍以下的罚款。本法之所以提高罚款倍数，是因为骗取社会保险基金支出的行为具有主观恶意，严重侵犯了社会保险基金的安全，需要加大对这种行为的处罚力度。因此，社会保险法实施后，上述条例中给予一倍以上三倍以下罚款的规定不再执行，应当按照本法规定处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。

2.解除服务协议。本法第三十一条规定，社会保险经办机构根据管理服务的需要，可以与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为。基本医疗保险的目的是为了最大限度地满足人民群众的基本医疗需求，医疗机构、药品经营单位是医疗服务的提供方，应当为参保人员提供合理、必要的医疗服务。对于少数医疗机构、药品经营单位骗取社会保险基金支出、侵吞社会保险基金的，除了责令退回骗取的社会保险金，并处骗取金额二到五倍罚款外，还应当由社会保险经办机构与其解除服务协议。

3.吊销执业资格。吊销执业资格是一种资格罚，又称能力罚，吊销执业资格即剥夺行政相对人的行为能力，行政相对人就不能从事某种特定行为。我国实行医师执业资格制度，当医生要通过考试，取得医师资格，取得资格后要执业，还需要到卫生行政部门注册，领取医师执业证书。对于参与骗保的，本条规定直接负责的主管人员和其他直接责任人员是医师的，应当吊销其执业资格，这是一种比较严厉的处罚，一般应当本着“谁授予谁吊销”的原则，由卫生行政部门吊销。

 

    第八十八条 以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。

【释义】本条规定了骗取社会保险待遇的法律责任。

随着社会保险覆盖面进一步扩大，社会保险基金面临欺诈的风险也越来越大。据统计，从1998年到2002年6月，各地共查处冒领养老金人员5万多人，冒领金额为1.4亿多元，其中1998年到2001年，查出冒领人员从1998年的5 631人增加至2001年的16 882人，冒领金额也从1998年的1 860万元增长至2001年的4 621万元。骗领、冒领社会保险基金等欺诈行为屡有发生，直接影响了社会保险基金安全。因此，有必要对此规定相应的法律责任。

一、骗取社会保险待遇的主要形式

骗取社会保险待遇主要是个人不符合享受社会保险待遇的条件，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇。实践中，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇有多种形式。如在养老保险待遇支付环节，有的伪造身份证明或冒用他人身份证明；有的伪造、变造档案年龄、特殊工种年限和病历等办理提前退休；有的伪造、变造人事档案，以增加视同缴费年限；有的伪造、变造用工关系、工资报表等证明材料补缴养老保险费；有的伪造、变造领取养老保险待遇证明文件等，甚至出现了已经去世的人仍在领取养老保险待遇的案例。在医疗保险的支付环节，有的将本人身份证明及社会保障卡转借他人就医；有的冒用他人身份证明或社会保障卡就医；有的伪造、变造病历、处方、疾病诊断证明和医疗费票据；有的伪造、变造劳动关系、工资报表等证明材料参加医疗保险或补缴医疗保险费。

二、骗取社会保险待遇的法律责任的形式

本条规定的法律责任是由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。这一点与以往有关条例中的规定不完全一致。《劳动保障监察条例》第二十七条第二款规定，骗取社会保险待遇或者骗取社会保险基金支出的，由劳动保障行政部门责令退还，并处骗取金额一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《工伤保险条例》和《失业保险条例》规定的处罚，也是处骗取金额一倍以上三倍以下的罚款。本法规定了更高的处罚，本法实施后，应当按照骗取金额二倍以上五倍以下的罚款幅度进行处罚，加大了对这种违法行为的处罚力度。

 

  第八十九条 社会保险经办机构及其工作人员有下列行为之一的，由社会保险行政部门责令改正；给社会保险基金、用人单位或者个人造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

    （一）未履行社会保险法定职责的；

    （二）未将社会保险基金存入财政专户的；

    （三）克扣或者拒不按时支付社会保险待遇的；

    （四）丢失或者篡改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会保险数据、个人权益记录的；

    （五）有违反社会保险法律、法规的其他行为的。

【释义】本条规定了社会保险经办机构及其工作人员违法行为的法律责任。

为促使社会保险经办机构及其工作人员更好地履行有关社会保险法定职责、维护参保人的合法权益和社会保险基金的安全运行，有必要对社会保险经办机构及其工作人员的违法行为规定相应的法律责任。

一、本条规定的违法情形

本条规定了五种社会保险经办机构及其工作人员的违法行为，具体包括：

1.未履行社会保险法定职责的。社会保险法规定，社会保险经办机构通过业务经办、统计、调查获取社会保险工作所需的数据；及时为用人单位建立档案，完整、准确地记录参加社会保险的人员、缴费等社会保险数据；向用人单位和个人免费提供查询、核对其缴费和享受社会保险待遇记录等服务，提供社会保险咨询服务。这些都是社会保险经办机构的法定职责，如果社会保险经办机构及其工作人员没有做到或违反了，即构成违法，应承担相应的法律责任。

2.未将社会保险基金存入财政专户的。社会保险法规定，社会保险基金存入财政专户。未按规定存入财政专户，有可能导致截留私分，损害社会保险基金运行的安全性和完整性，应承担相应的法律责任。

3.克扣或者拒不按时支付社会保险待遇的。社会保险法规定，社会保险经办机构应当按时足额支付社会保险待遇。社会保险经办机构及其工作人员克扣或者拒不按时支付社会保险待遇的，构成违法，应当承担相应的法律责任。

4.丢失或者篡改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会保险数据、个人权益记录的。社会保险法规定，社会保险经办机构应当及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人和用人单位为其缴费，以及享受社会保险待遇等个人权益记录，定期将个人权益记录单免费寄送本人。缴费记录一般包括用人单位社会保险登记、变更登记、注销登记以及缴费申报、缴费记录等。社会保险登记载有用人单位的名称、住所或者地址、法定代表人或者负责人、单位类型、组织机构统一代码以及开户银行账号等，是用人单位缴费的基础材料和依据。用人单位进行缴费申报时办理的缴费申报表、审核手续及经办机构建立的用人单位缴费记录账簿等，是用人单位实际交纳数额的依据。“丢失”可能出于过失，“篡改”则出于故意，因此这里既包括经办机构及其工作人员主观上故意而导致的行为，也包括由于过失导致的行为。违反了社会保险法规定的这一义务的，应当承担相应的法律责任。

5.有违反社会保险法律、法规的其他行为的。

二、社会保险经办机构及其工作人员应承担的法律责任

对于社会保险经办机构及其工作人员有上述行为之一的，本条规定的法律责任，具体包括以下三个方面：

1.由社会保险行政部门责令改正。即未按照规定履行社会保险法定职责的，要求其履行法定职责；未按照规定将社会保险基金存入财政专户的，要求其存入财政专户；克扣或者拒不按时支付社会保险待遇的，要求其按时足额发放；丢失或者篡改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会保险数据、个人权益记录的，要求其恢复缴费记录原样或通过其他方式查明缴费记录，搞清享受社会保险待遇的数据等。

2.社会保险经办机构及其工作人员因上述违法行为给社会保险基金、用人单位或者个人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。

3.对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。社会保险经办机构工作人员属于参照《公务员法》管理的工作人员，参照《公务员法》的规定给予处分，行政机关公务员处分的种类为：（1）警告；（2）记过；（3）记大过；（4）降级；（5）撤职；（6）开除。除此之外，本法第九十四条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，如果社会保险经办机构及其工作人员触犯了刑律，还将依法追究刑事责任，其刑事责任可能涉及的罪名包括滥用职权罪、玩忽职守罪、受贿罪等。

 

    第九十条 社会保险费征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率，导致少收或者多收社会保险费的，由有关行政部门责令其追缴应当缴纳的社会保险费或者退还不应当缴纳的社会保险费；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

【释义】本条规定了社会保险费征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率的法律责任。

实践中，有的社会保险费征收机构出于各种原因，擅自更改社会保险费缴费基数、费率，导致少收或者多收社会保险费，这种行为损害了社会保险基金的安全，容易加重用人单位和个人的负担，产生权力寻租、滋生腐败，有必要对这种情形规定法律责任。

缴费基数和费率决定了社会保险基金的收入，反映了国家的社会保险费负担水平，应当由国家作出规定。社会保险费征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率，导致少收会损害社会保险基金的安全，多收会加重用人单位的负担，都是违法行为。

本条中社会保险费征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率规定的法律责任，包括以下两个方面：一是有关行政部门责令其追缴应当缴纳的社会保险费或者退还不应当缴纳的社会保险费。这里的“有关行政部门”是指社会保险行政部门或税务机关。二是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。根据《公务员法》的规定，处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

 

    第九十一条 违反本法规定，隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营的，由社会保险行政部门、财政部门、审计机关责令追回；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

【释义】本条规定了隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营的法律责任。

社会保险法第六十九条规定，社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建公共场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营，造成社会保险基金流失，影响了社会保险基金的安全和支付能力，本法规定对社会保险基金要严格监管，并规定了相应的的监管制度。此外，本条对隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营规定了相应的法律责任。

本条规定的法律责任有以下三种：（1）责令追回。责令追回的目的是使被隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或已经用来违规投资运营的社会保险基金恢复到原来状态。有权责令追回的主体是社会保险行政部门、财政部门和审计机关。（2）没收违法所得。就是将违法投资运行所取得的收益收归基金所有。（3）对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。此外，本法第九十四条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，违反本条有可能构成犯罪，将依法追究刑事责任。

 

    第九十二条 社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员泄露用人单位和个人信息的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；给用人单位或者个人造成损失的，应当承担赔偿责任。

【释义】本条规定了泄露用人单位和个人信息的行政责任。

用人单位和个人信息可能关系用人单位的商业秘密和个人的隐私，泄露到社会，会影响企业的经济利益和个人的正常生活。用人单位和个人信息如果被不法分子利用，容易引发社会安全事件，侵犯个人隐私。2007年11月20日，英国财政大臣达林在议会下院发表紧急声明，承认英国皇家税务及海关总署通过快递公司送交国家审计署的记录了儿童福利信息数据的两张光盘遗失。光盘记录包含2 500多万人的个人机密信息，包括儿童福利补贴受益人及其父母的姓名、住址、出生日期、儿童福利补贴号码、国家保险号码以及相关银行账号等信息，引发了英国人的恐慌。

在社会保险登记、社会保险费征收和社会保险监督检查等过程上，社会保险经办机构、社会保险费征收机构、保险行政部门、卫生行政部门、审计部门等有关行政部门及其工作人员掌握了用人单位和个人的大量信息，为了加强信息安全，本法第八十一条规定，社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员，应当依法为用人单位和个人的信息保密，不得以任何形式泄露。

对于泄露用人单位和个人信息的，本条规定了两项法律责任：（1）对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。（2）给用人单位或者个人造成损失的，应当承担赔偿责任。承担赔偿责任的前提是必须给用人单位或者个人造成损失；如果没有损失，也就没有赔偿。用人单位和个人信息泄露有可能给其带来损失，如果能够证明损失的造成是由社会保险行政部门及其他行政部门以及有关机构、工作人员造成的，即证明其因果关系，那么就应当由其承担赔偿责任。

此外，本法第九十四条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《刑法修正案（七）》规定，国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。单位犯前两款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照该款的规定处罚。

 

    第九十三条 国家工作人员在社会保险管理、监督工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分。

【释义】本条规定了国家工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行政责任。

本条规定的违法情形有三种：滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊。滥用职权一般指违反法律规定的职责权限和程序，滥用、超越职权的行为，如社会保险费征收机构违法减免用人单位应当缴纳的社会保险费等。玩忽职守指国家工作人员不履行法律所赋予的职权，构成违法失职行为，如经办机构工作人员缺乏责任心，对工作马马虎虎，漫不经心，疏于管理，造成保险基金被挪用或者流失。徇私舞弊指为了个人私利或亲友私情，不按照法律、法规规定办事，给社会保险基金造成损失。这里的国家工作人员不仅指社会保险行政部门的国家工作人员，还包括卫生行政部门、财政部门、审计机关等机关的国家工作人员。

对于国家工作人员在社会保险管理、监督工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，应当依照《公务员法》给予行政处分。需要注意的是，国家机关工作人员在社会保险管理、监督工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，并不是仅仅需要承担处分的行政责任，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。本法第九十四条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

 

    第九十四条 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【释义】本条是关于违反本法的刑事责任的规定。

《刑法》是判断某一违法行为是否构成犯罪，应处以何种刑罚的依据。本法没有对违反本法规定的行为规定具体的刑事责任，主要是考虑到与刑法的衔接。我国《刑法》是1997年3月14日制定的，至今已通过了七个修正案，已经形成比较完善的罪名及刑罚体系。为了保证罪名及刑罚的体系性，目前其他法律一般不再规定具体的罪名和刑罚；如果确需调整罪名和刑罚，通过刑法修正案的方式进行。本法没有在每个可能涉及刑事责任的条款后规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，而是单列一条概括规定，一是行文简洁，二是不会遗漏。

违反本法规定，构成犯罪的，应当依照刑法的有关规定追究刑事责任。违反本法规定涉及的刑事责任主要有：（1）本法第九十一条规定了挪用社会保险基金等违法行为的法律责任。《刑法》第三百八十四条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，从重处罚。”（2）本法第九十二条规定了泄露个人信息等违法行为的法律责任。《刑法》第二百五十三条规定：“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”“窃取或者以其他方法非法获取上述信息，情节严重的，依照前款的规定处罚。”“单位犯前两款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照各该款的规定处罚。”（3）本法第九十三条规定了国家工作人员在社会保险管理、监督工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的的法律责任。《刑法》第三百九十七条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”（4）本法第八十七条规定的以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出、第八十八条规定的以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇、第八十九条规定的社会保险经办机构及其工作人员违反社会保险法律法规等违法行为，构成犯罪的，也要根据《刑法》有关规定追究刑事责任。

 

第十二章 附则

本章着重强调进城务工的农村居民应当按照本法规定参加社会保险，并要求将被征地农民按国务院规定纳入相应的社会保险制度，尤其是规定在中国境内就业的外国人也应当参照本法参加社会保险。本章还规定本法自２０１１年７月１日起施行。

 

    第九十五条进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。

【释义】本条是关于进城务工的农村居民参加社会保险的规定。

农村进城务工人员是我国改革开放和工业化、城镇化进程中出现的一支新型劳动大军，已成为我国产业工人的重要组成部分，为我国现代化建设作出了重大贡献。农村居民进城务工，有利于劳动力合理流动，有利于统筹城乡发展和解决“三农”问题，是事关我国经济和社会发展全局的战略问题。农村居民进城务工是伴随着我国经济、社会转型的阶段性现象，适应了发展需求，但也由于有关制度缺失和不足，出现了一些亟待解决的突出问题。本条是对农村进城务工人员参加社会保险，享受社会保险待遇作出的规定。

一、关于进城务工的农村居民的界定

农村居民主要从事农业生产活动，进城务工的农村居民情况较为复杂。从劳动类型看，相当一部分长年在城镇打工，不再从事农业生产，有的有较为固定就业岗位，有的辗转于不同城镇，流动性较强；有的则是在农闲时出来打工，农忙时回家务农，主要还是从事农业生产。从就业区域看，有的是异地转移就业，农村居民到城市就业；有的是本地转移就业，农村居民进入本地乡镇、县城的企业就业。从就业形式看，有的是进入企业提供劳动，建立劳动关系，属于正规就业；有的是从事个体工商户等灵活就业。

进城务工的农村居民也称农民工，本法未采用农民工概念，主要是考虑到农民工是城市化进程中的一个阶段性现象，对这个概念的使用有不同意见，因此本法采用进城务工的农村居民概念，用词更为准确。

二、进城务工的农村居民应当按照本法参加职工社会保险

目前，进城务工的农村居民参加职工五项社会保险的比例偏低，致使这部分人群的工伤和医疗问题较为突出，引发了一些矛盾。进城务工农村居民参保率不高有多种原因，既有用人单位为了降低用工成本，不参保缴费的原因，也有进城务工农民自身对社会保险制度认识不到位不愿参保的原因，还有社会保险制度本身不适应进城务工农村居民的特点的原因。针对这些问题，本条在附则中作专门规定，要求进城务工的农村居民与用人单位建立劳动关系的，应当作为职工依照本法规定参加社会保险，纳入与职业相关联的职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险等社会保险制度中。这样规定的理由有：

1.体现了公平性。国家在有关解决农民工问题的政策中明确要解决好农民工问题，就是要贯彻好平等原则，对农村居民和城镇居民在就业、社会保险、教育等方面一视同仁，不搞差别对待。进城务工的农村居民与城镇职工一起参与国家经济建设，都提供了劳动，应当享受同一标准体系下的劳动报酬和福利待遇，不能因户籍不同而适用不同标准。 职工社会保险是有用人单位缴费、国家补助的保障性制度，直接关系到职工在年老、患病、工伤、失业和生育时能否从社会保险制度中得到物质帮助，是职工的一项重要福利待遇。如果仅因为职工的户籍是农村而将其排除在外，有违起码的公平。

2.符合现行做法。为了解决进城务工农村居民参加社会保险比例偏低问题，近年来国务院和有关主管部门做了大量工作，已经取得阶段性成果。截至2010年6月底，参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工人数分别为2 950万人、4 475万人、1 811万人、5 876万人。现行做法的基本原则是将进城务工的农村居民纳入职工社会保险中。

3.体现了立法前后延续和统一。在近年来的社会领域立法中，从《就业促进法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》直至社会保险法，立法中坚持的理念和原则一直是将进城务工的农村居民纳入统一的职工概念中，反对将进城务工的农村居民类型化，更反对为其单设不一样的制度，另作安排。有的意见认为，本条在附则中规定，有将进城务工农村居民单设制度的嫌疑，容易产生误解。在修改过程中，多数认为进城务工的农村居民当然是职工，没有必要专门规定，曾经有过删除本条的方案。后考虑到农民工问题事关重大，是否参加职工社会保险还有不同认识，本法作明确规定有利于国家积极稳妥地解决农民工问题，有利于统一认识，防止误读误解，也有利于实际部门开展工作，写比不写好，因此保留了本条。

4.那种认为土地是进城务工的农村居民保障的观点是站不住脚的。随着城镇化发展，以及有关进城务工农村居民配套制度的建立完善，多数进城务工的农村居民有条件也有意愿在城市生活，不再回到农村务农。社会保险是职业关联保障，任何劳动者只要在用人单位中提供劳动，就有权参加职工社会保险，这完全与土地保障是两回事。土地保障归根到底多数还要劳动，只有劳作了才有农产品的产出，才能说有保障。随着经济社会的发展，对农村居民的社会保险是应当不断完善的。

 

    第九十六条 征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。

【释义】本条是关于被征地农民的社会保险的规定。

随着我国经济发展和城市规模扩张，征收农村集体土地成为各地保持经济发展的迫切需求，被征地农民的人数持续增长，涉及人数众多。农民以土地为生，一旦土地被征收，赖以生存的生活来源没有了，特别是对一些大龄和老龄农民而言，由于普遍缺乏就业能力，当前生活和长远生计就成了问题。被征地农民已经成为一个社会问题，引发了一些社会矛盾，也引起了党和国家的高度重视。为此，国家出台了一系列文件，要求各地政府将被征地农民问题纳入当地经济发展的全局考虑，采取补偿、安置、就业等综合措施，将被征地农民纳入社会保障体系，实现被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障。本条是在国家已有规定的基础上作出的原则规定，明确根据国务院的规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。

一、关于将被征地农民纳入社会保险制度的必要性和迫切性

第一，建立社会保险制度，就是要保障公民在年老、疾病等情况下获得物质帮助。农民的土地被征用后，失去了原有生活来源，为了确保被征地农民不因被征地而生活水平降低，保护被征地农民的切身利益，将被征地农民纳入社会保险制度中是最佳选择。第二，有利于统筹城乡发展，构建和谐社会。缩小城乡收入差距，不仅通过税收和产品补贴对收入进行再分配，还必须通过社会保障政策来进行有效调节，把城乡就业和社会保障统筹起来，一并考虑。解决了被征地农民的长远生计和后顾之忧，可以有效减少和消除因征地引发的纠纷和矛盾，促进社会和谐。第三，有利于规范土地管理，明确社会保障费用不落实不得批准征地已经成为严格规范土地管理的有效措施。

二、被征地农民的界定

本条所称的被征地农民，是指因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或者大部分土地且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口，具体对象由各地确定。

三、被征地农民纳入相应社会保险制度

2006年，国务院办公厅转发了《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（国办发［2006］29号），要求对城市规划区内的被征地农民，有条件的地区，可将其纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇职工社会保险体系解决。对符合享受城市居民最低生活保障和医疗救助条件的，纳入相应保障范围。对城市规划区以外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度的地区，要按规定将其纳入相应的保障范围。没有建立上述制度的地区，可由当地人民政府根据实际情况采取多种形式提供必要的养老和医疗服务。考虑到我国城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗制度已经建立，养老和医疗制度已经做到人群全覆盖，将被征地农民纳入社会保险制度中已经有了制度准备，因此本条明确了方向是纳入社会保险制度，不是社会救助和低保制度中，也不是建立单独的针对被征地农民的社会保险制度。同时，考虑到将所有被征地农民纳入社会保险制度中，需要资金投入和制度准备，有关实施步骤可由国务院及其授权的地方政府根据实际情况决定。

四、社会保险费经费来源

过去被征地农民社会保障工作筹集资金困难，原因是补偿费用过低，补偿费用中没有包括社会保障所需费用。针对这个问题，2004年国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）将被征地农民的就业培训和社会保障作为土地管理制度改革的重点内容，明确要求完善征地补偿和安置制度，特别是明确了社会保障资金来源，即依照法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而无地农民社会保障费用的，省级人民政府应当批准增加安置补助费。

2006年国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发［2006］100号），明确土地出让收支的范围，将土地出让收支纳入地方预算，实行收支两条线管理，从财务角度保证被征地农民的社会保障费用。通知要求将以划拨形式取得土地的土地使用者所缴纳的土地补偿费、安置补助费等费用，一并纳入土地出让收入管理。同时将征地和拆迁补偿支出列入土地出让收入使用范围，要求确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用。

2006年国务院转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，进一步明确了社会保障资金来源和社会保障类型。规定社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。有条件的地区，地方财政和集体经济要加大扶持力度，支持和引导被征地农民参加城乡社会保险。

 

     第九十七条 外国人在中国境内就业的，参照本法规定参加社会保险。

【释义】本条是关于外国人参加我国社会保险的规定。

近年来，随着国际经贸的发展和我国利用外资规模的扩大，在华外资企业及办事机构越来越多，来华就业的外国人也越来越多。据统计，截至2008年在华就业的外国人约有21.7万人。随着我国社会保险制度的建立和完善，在华就业的外国人是否应纳入职工社会保险制度中，这个问题需要予以研究。建立了强制性社会保险制度的国家，法律都规定外国人在本国境内就业的要强制性参保缴费。因此，本法对在华就业的外国人参加社会保险作了明确规定。

根据本法规定，外国人在中国境内就业的，参照本法规定参加社会保险。所谓参照，是指原则依照本法执行，但允许有所变通。在没有变通规定时，外国人应当依照本法参加社会保险。在有权机关作出变通规定时，外国人参加社会保险按照变通规定执行，这些变通规定主要是指有关社会保险的双边协定，变通的内容包括是否需要参加社会保险以及参加哪几项社会保险。所谓外国人，是指依照《国籍法》规定不具有中国国籍的人员，包括具有外国国籍人员和无国籍人员。按照《外国人在中国就业管理规定》的规定，外国人在中国就业，是指没有取得定居权的外国人在中国境内依法从事社会劳动并获取劳动报酬的行为，包括在中国企业和外资企业及其子公司、办事机构就业的。台湾居民、香港和澳门居民属于中国公民，适用《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》，按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定缴纳社会保险费，不适用本条规定。

一、外国人在中国境内就业，应当参照本法规定参加社会保险

外国人在我国境内就业，需要向我国劳动部门申请办理外国人就业证后才可就业，原则上依照本法规定，作为职工参加相关的社会保险。第一，按照社会保险法适用范围，除了外交使领馆享有外交豁免权外，在我国境内所有的外资企业、外国企业驻华机构及在我国就业的外国人都应当适用本法。第二，1999年《社会保险费征缴暂行条例》明确规定，外商投资企业及其职工应当缴纳基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费。2003年《工伤保险条例》规定，中华人民共和国境内的各类企业都应当参加工伤保险。有的地方规定，外国人可以参照相关规定参加社会保险，享受相关社会保险待遇。第三，切实保护外国人在华就业过程中的合法权益。外国人来华就业，应当允许其参保，依法享受相应的社会保险待遇。《移民就业公约》等国际条约规定，外国人就业在社会保险方面应当实行国民待遇原则，享受与本国公民同等的权利。我国尽管没有参加有关国际条约，允许外国人参加我国社会保险，顺应国际发展潮流，符合国际通行做法，有利于保护外国劳动者的合法权益。

二、有双边协定或者多边协定的，按照协定执行

外国人在中国境内就业，特别是由外国企业派到中国工作，外国就业人员就可能同时被两国的社会保险制度所覆盖，需要缴纳双重的社会保险费，加大了用人单位的负担和成本，削弱企业竞争力。同时，各国社会保险制度不尽相同，社会保险关系跨国接续存在客观障碍。另外，在国外缴费时间往往较短，难以达到领取社会保险待遇门槛。为了解决跨国就业社会保险制度的衔接，同时不损害职工的合法权益，国际公约建议各国签订双边或者多边协定来解决。例如美国与17个国家签订了社会保险协定。

根据本条规定，我国与外国签订有关社会保险双边协定的，按照协定规定执行。2001年，我国与德国签署了《中华人民共和国与德意志联邦共和国社会保险协定》，规定对五类人员相互免除缴纳法定养老保险费和失业保险社会保险费，免除期限一般为60个月，经批准可延长为96个月。在特殊情况下，经批准可给予最后一次免除。对于外交机构及其工作人员雇用的人员，免除期限不限。2003年，我国与韩国签署了《中华人民共和国与大韩民国互免养老保险缴费临时措施协议》，规定在该协议有效期内互相免除养老保险费。根据上述两个双边协定，德国公民和韩国公民在我国境内就业的，可以分别不参加基本养老保险、失业保险，但还应当参加基本医疗保险和工伤保险。

 

    第九十八条 本法自2011年7月1日起施行。

【释义】本条是关于本法施行日期的规定。

法律施行日期，就是法律从何时开始生效的问题，这是所有法律都涉及的问题，每一部法律几乎都规定了生效日期条款。法律的施行和法律的公布是两个不同概念。法律的公布是指经立法机关法定程序表决通过，由国家主席签署主席令形式将法律向社会发布和公告。法律的施行是法律开始产生实际约束力，可以行使法律规定的权利并承担法律规定义务。一般法律通过后都会在当日公布，但法律从何时开始施行，往往并不与法律案通过同步，需要根据实际需要来决定。

法律的施行时间一般有四种情况：一是法律自公布之日起施行，施行时间、公布时间与通过时间同步。二是法律另定时间施行，该时间是确定的一个时间，是法律公布后经一段时间后的具体时间。我国多数法律都采取这种形式。三是法律公布后先试行或者暂行，经试行或者暂行一段时间后，有立法机关予以修改调整补充，经通过为正式法律后，公布施行。在试行或者暂行期间，法律也有约束力，如1982年通过的《民事诉讼法（试行）》。四是规定一个法律的生效日期取决于另一个法律的制定和实施时间，如1986年《企业破产法（试行）》规定：“本法自全民所有制工业企业法实施满3个月之日起试行。”在《企业破产法》公布时，《全民所有制工业企业法》还没有制定出来，因此《企业破产法》开始施行时间是《全民所有制工业企业法》施行之日后3个月，具体为1988年11月1日。

本法施行时间采取了第二种方式，明确规定在2011年7月1日起正式施行。